Gene Smiley: Nový pohled na velkou hospodářskou krizi (5/8)

Mises.cz: 06. dubna 2013, Matěj Šuster, komentářů: 0

Rooseveltův New Deal a jeho důsledky

Předchozí část této série článků jsme zakončili tím, že se slibné oživení amerického hospodářství, k němuž došlo po Rooseveltově devalvaci dolaru, v září 1933 opětovně zastavilo. Znovu se rozběhlo až koncem léta 1935 (Smiley, s. 74). Smiley zdůrazňuje (s. 75):

„Abychom vysvětlili, proč se hospodářské oživení zastavilo, musíme se podívat na jiná opatření, k nimž Rooseveltova vláda přikročila. Během prvních sto dní programu New Deal bylo přijato více důležitých zákonů než kdykoli předtím za tak krátké období.“ (zvýrazněno mnou)

Na prvním místě je tu třeba jmenovat Rooseveltovy dva nejvýznamnější programy z počátku New Dealu: první zákon o regulaci zemědělství a zákon o obnově amerického průmyslu (NIRA). [1]

První zákon o regulaci zemědělství

Zákon o regulaci zemědělství (1933) v tomto článku zmíníme jen stručně, a to především z toho důvodu, že právě on inicioval dnešní přebujelé federální programy, které všemožně podporují a dotují zemědělce. Cílem zákona bylo vrátit zemědělcům stejnou kupní sílu, jakou měli ve „zlatých“ letech 1910-1914. Ceny zemědělských komodit se proto měly ve srovnání s cenami zemědělských vstupů zvyšovat, dokud by nedosáhly stejného poměru jako v dřívějších obdobích (tzv. paritní ceny zemědělských produktů). Za tímto účelem začal stát zemědělcům mimo jiné vyplácet „odměny“ (resp. odškodné) za to, že příslušným způsobem svou výrobu omezili. Proslulá jsou zejména dvě tehdejší opatření „zemědělských plánovačů“. Na základě průzkumu z jara 1933 dospěli úředníci nově zřízeného Úřadu pro regulaci zemědělství k závěru, že zemědělci chovají příliš velké množství selat a zaseli příliš rozsáhlou výměru polí s bavlnou. To by podle úředníků vedlo k tomu, že by se „nadměrně“ zvýšilo nabízené množství vepřového i bavlny na trhu a ještě více by tak poklesla jejich cena.

Úřad proto zemědělcům přikázal, aby vybili šest milionů selat, a přesvědčil zemědělce, aby část chovných prasnic prodali podpůrným programům a výrobcům hnojiv. Úřad pro regulaci zemědělství rovněž začal zemědělcům vyplácet odměnu ve výši jedenáct dolarů za každý akr bavlny, který zaorali. Tímto způsobem hodlali úředníci úrodu bavlny razantně omezit. Odměna měla být vyplácena, dokud by zemědělci dodatečně nezaorali jednu čtvrtinu polí, na nichž byla bavlna již zasazena. V té době se přitom značná masa nezaměstnaných potýkala s existenčními potížemi a mnozí z nich trpěli nedostatkem potravin i ošacení. Není proto divu, že tato cílená destrukce užitečných komodit (tj. selat a bavlny) rozpoutala vášnivou odezvu. Viníkem však nebyla žádná „inherentní zvrácenost kapitalismu“, nýbrž politické intervence, které toto ničení úrody a selat nařídily.

Smiley navíc zdůrazňuje (s. 82), že zákon o regulaci zemědělství pomohl především větším a bohatším zemědělcům, a nikoli malým zchudlým farmářům, kteří pomoc nejvíce potřebovali. To samé ovšem platí i o navazujících zemědělských programech, ať již z 30. let nebo z období po druhé světové válce.

Úřad národní obnovy (NRA)

Zákon o obnově amerického průmyslu (NIRA) z roku 1933 velice dobře ukazuje, na jakých ideových základech spočívala reformní strategie Rooseveltovy vlády a jeho poradců. Lidé z Rooseveltova nejužšího okruhu se domnívali, že hospodářská krize, kterou prožívali, není pouhou dočasnou poruchou, jež bude časem překonána, nýbrž je konečným důkazem toho, že „kapitalismus“, resp. tržní hospodářství, trpí chronickými problémy a neobejde se proto bez systematického státního plánování, jímž by byl zaveden „řád“ do „chaosu“ soutěživých trhů. Rooseveltovi poradci, ale i mnozí průmyslníci, byli přesvědčeni, že je třeba omezit „vražednou konkurenci“, která podle nich podněcuje firmy k „nadprodukci“ zboží a snižování cen pod výrobní náklady. Roosevelt a jeho poradci proto kladli důraz především na strukturální a institucionální reformy, jež by tyto údajně chronické problémy tržního hospodářství odstranily. Za svůj prvořadý úkol považovali spíše dlouhodobou reformu americké ekonomiky a nikoli pouze její zotavení z této krize. [2]

Roosevelt se navíc domníval, že jednou z hlavních bezprostředních příčin hospodářské krize z let 1929-1933 byl dramatický pokles cen. Jako cíl si proto vytkl tzv. "reflaci", tedy snahu vrátit cenovou hladinu zpět na úroveň, na jaké se nacházela v roce 1929. "Reflaci" sice tehdy podporovali i leckteří ekonomové - např. Irving Fisher - nicméně v očích těchto ekonomů měla být prostředkem k této "reflaci" devalvace dolaru a expanzivní měnová politika Fedu, jimiž by se stimulovala produkce a hospodářská aktivita. Roosevelt ovšem očividně zastával názor, že pokud stát zvýší ceny tím, že uměle omezí objem výroby, je to jen jiný - a v zásadě stejně účinný - způsob, jak "reflaci" provést. Irving Fisher byl touto Rooseveltovou "nelogičností" poněkud zaskočen a v dopise, jenž napsal svému synovi, si postěžoval:

"Já jsem proti omezování zemědělské plochy a výroby, ale podporuji reflaci. Zdá se však, že DR [Roosevelt] tyto dvě věci vnímá jako totožné - jako kdyby šlo pouze o dva různé způsoby, jak zvýšit ceny. Ovšem [můj návrh] mění peněžní jednotku tak, aby se vrátila na normální úroveň, zatímco druhý způsob zvyšuje vzácnost jídla a oblečení v době, kdy mnozí lidé hladovějí a chodí polonazí!" [3]

Jádro zákona o obnově amerického průmyslu spočívalo primárně v omezování tzv. „nadměrné“ konkurence, a to pomocí takových opatření, jako jsou výrobní kvóty, cenové dohody, regulace vstupu do odvětví (omezování vstupu nových firem na trh) a zavádění jednotných vzorců pro kalkulaci nákladů, které měly určit „správnou“ prodejní cenu zboží. Jednalo se o rozsáhlý experiment s kartelizací průmyslu za podpory vlády. Individualistická soutěž mezi podniky měla být napříště výrazně usměrňována a „koordinována“ prostřednictvím „kodexů slušné konkurence“. Tyto kodexy vytvářeli sami zástupci průmyslových svazů jednotlivých odvětví a následně je schvaloval nově vzniklý Úřad národní obnovy. Do května 1935, kdy Nejvyšší soud prohlásil zákon o obnově amerického průmyslu za protiústavní, bylo schváleno 557 celostátních odvětvových kodexů. Jakmile byl kodex slušné konkurence úředně potvrzen, stával se právně závazným pro všechny firmy podnikající v daném odvětví, i kdyby s jeho obsahem nesouhlasily. NRA rychle podnítila přímo nevídanou záplavu regulatorních předpisů. Jak tehdy upozornila americká advokátní komora (American Bar Association), během pouhého jednoho jediného roku bylo v rámci NRA vytvořeno zhruba 10 000 stran právních předpisů. Bezprecedentní výše tohoto čísla vynikne zejména v porovnání s celkovým objemem federálních zákonů, který do té doby činil toliko 2 735 stran textu. Jinak řečeno, 'legislativní šmršť' spjatá s NRA byla natolik intenzivní, že v rozmezí 12 měsíců převýšila více než trojnásobně objem všech doposud platných federálních zákonů od roku 1789. [4]

Kodexy rovněž určovaly orgány, které dohlížely nad dodržováním těchto pravidel v praxi. Ačkoliv se na přípravě kodexů a jejich vynucování měly teoreticky podílet všechny hlavní zainteresované skupiny (tj. reprezentanti podniků, zaměstnanců i spotřebitelů), sotva může překvapit, že v řídících orgánech kodexů ve skutečnosti dominovali zástupci největších firem podnikajících v dotyčných odvětvích (Smiley, s. 89). Naproti tomu zástupci odborů byli v méně než 10 procentech orgánů a zástupci spotřebitelů v méně než 2 procentech (Smiley, s. 86). Není proto divu, že řídící orgány kodexů vyhlašovaly zejména taková pravidla a akce, které favorizovaly právě největší firmy. Převaha zájmů velkých firem se nejsilněji odrazila v těch ustanoveních kodexů a rozhodnutích, které omezovaly cenovou konkurenci a regulovaly objem výroby. [5]

Jak píše Smiley (s. 95):

„Průmyslové firmy měly zajištěnou výjimku z antimonopolního zákona a byly federální vládou tvrdě tlačeny, aby kartely vytvářely. Firmy odpověděly tak, jak se dalo očekávat. Aby obnovily ziskovost, pokusily se zvýšit ceny, zastavit snižování cen a omezit výrobu. Skoro každý oborový kodex se snažil stanovit minimální ceny, za které by měly být výrobky v daném odvětví prodávány, a dále stanovoval podmínky pro zvyšování minimální ceny tak, aby se stala cenou obvyklou. Tyto vyšší ceny však byly udržitelné jen tehdy, pokud byla regulována úroveň výroby. Větší objem výroby by totiž nutil firmy snižovat ceny, aby zvýšenou produkci prodaly.“

Výsledkem tohoto experimentu byl frustrující zmatek, který se s ubíhajícími měsíci zhoršoval. Neustále sílily konflikty uvnitř jednotlivých odvětví. Kodexy typicky požadovaly, aby všechny firmy v daném odvětví vyplácely zaměstnancům stejné mzdy a účtovaly si stejné ceny, čímž se mělo zamezit tak zvané „nekalé konkurenci“. Firmy neustále vedly spory o vhodné mzdové sazby a mzdová rozpětí u jednotlivých kategorií zaměstnanců. Mnohé firmy, a to zejména mladší, rostoucí a produktivnější podniky, se rovněž důrazně bránily regulaci objemu výroby a přiděleným výrobním kvótám, neboť ty uměle překážely jejich rozmachu (Smiley, s. 90–91).

Navíc je třeba zdůraznit, že v rámci zákona o obnově amerického průmyslu získaly federální úřady pravomoc určovat minimální mzdové sazby. Roosevelt této pravomoci využil k tomu, že nařídil všeobecné zvýšení mezd o 20 procent na konci července 1933 a další výrazné zvýšení mezd v květnu 1934 (spolu se zkrácením pracovního týdne o 20%). Nepříznivé důsledky těchto "mzdových šoků" ukazuje Scott Sumner; tak např. zatímco před "mzdovým šokem" z července 1933 rostla hospodářská produkce tempem 57,4%, v následujících měsících klesala tempem 18,8% (Sumner porovnává čtyřměsíční tempa růstu hospodářské výroby před a po těchto "mzdových šocích").

Smiley poukazuje na fakt (s. 95–96), že zákon o obnově amerického průmyslu byl

„… nastaven tak, že hospodářskému zotavování ve skutečnosti bránil. V září 1933 začaly platit kodexy schválené NRA [tj. Úřadem národní obnovy]. V souladu s tím, na co tyto kodexy kladly důraz, výroba mezi srpnem a listopadem poklesla. (…) Oživení, pokud ho měříme růstem výroby a využitím zdrojů, se během existence NRA do značné míry zastavilo.“ (zvýrazněno mnou) [6]

Na konci roku 1934 byla míra nezaměstnanosti stejně vysoká jako v červenci 1933. Během celého roku 1935 se míra nezaměstnanosti v průměru pohybovala okolo 20 procent (Smiley, s. 92). Smiley proto dospívá k závěru, že „[v]šechny iniciativy vymyšlené pod „osvíceným vedením“ NRA byly pro hospodářské oživení škodlivé.“ (s. 97) Oživení vyžadovalo, aby se obnovila poptávka po investicích i spotřebním zboží a opětovně se do produkce zapojily zdroje, které se kvůli krizi nevyužívaly. Smiley uzavírá (s. 98):

„Ale to nebyl záměr, který kodexy NRA sledovaly. Od výrobců se naopak očekávalo, že zvýší ceny a budou udržovat výrobu na dané nebo nižší úrovni (…) – přesný opak toho, co vyžadovalo oživení. Rostoucí nesouhlas s pravidly a rostoucí nekázeň při jejich dodržování přinesly nejistotu a zmatek, které bránily firmám, aby přijaly opatření, jež by byla mohla zvýšit výrobu nebo investice. Tak se během existence NRA zotavování z krize víceméně zastavilo.“ (zvýrazněno mnou)

Cíle programů prvního New Dealu navíc nebyly vzájemně slučitelné (Smiley, s. 98). Tak např. záměrem zákona o regulaci zemědělství bylo zvýšit reálné příjmy zemědělců. Zároveň však vláda podporovala kartelizaci průmyslu v rámci NRA, což vedlo k růstu cen průmyslových výrobků. Výsledkem bylo, že se zvyšovaly náklady zemědělců a naopak snižovaly jejich reálné příjmy. Růst cen zboží (a tedy i životních nákladů) se rovněž křížil se snahou vlády o zvýšení reálných mezd zaměstnanců.

Pouze v případě, že by se zvýšila produktivita v průmyslu i v zemědělství, by mohly reálné příjmy a zisk růst všeobecně. Růst produktivity byl ale nepodstatnou součástí programů Úřadu pro regulaci zemědělství a v kodexech a programech Úřadu národní obnovy jej ignorovali úplně.

Konec NRA a zotavení v letech 1935 až 1937

Zotavování z velké hospodářské krize se konečně rozjelo až poté, co Nejvyšší soud 27. května 1935 jednomyslně prohlásil v procesu A. L. A. Schechter Poultry Corp. v. United States zákon o obnově amerického průmyslu za protiústavní.

„Jakmile byli američtí výrobci i spotřebitelé osvobozeni z pout NRA, spojili své síly a zahájili skutečné oživení. Od srpna 1935 do května 1937 se zvýšil počet zaměstnanců v továrnách 25 výrobních odvětví o 24,4 procent. V červenci 1935 činila míra nezaměstnanosti 21,3 procent… Za 14 měsíců od října 1935 do prosince 1936 se míra nezaměstnanosti snížila z 21,9 procent na 15,3 procent a do května 1937 spadla na 12,3 procent. Rychle rostla výroba. Výroba zboží krátkodobé spotřeby vzrostla během 19 měsíců od května 1935 do prosince 1936 o 24,8 procent a do května 1937 se zvýšila o dalších 2,4 procent. Ještě rychleji rostla výroba zboží dlouhodobé spotřeby. Ta se od května 1935 do prosince 1936 zvýšila o 49,3 procent a pak stoupla o dalších 5,9 procent do května 1937.“ (Smiley, s. 101–102)

Slibný proces ozdravování byl však vzápětí přerušen tak zvanou „Rooseveltovou krizí“ z let 1937 až 1938.

[1] Čtenářům mohu doporučit i celou řadou dalších knih, které se Rooseveltovým New Dealem podrobně zabývají a dospívají vesměs k velmi kritickým závěrům: Jim Powell, FDR’s Folly: How Roosevelt and His New Deal Prolonged the Great Depression. New York: Three Rivers Press, 2003; Amity Shlaes, The Forgotten Man: A New History of the Great Depression. New York: Harper Collins, 2007; a Burton Folsom, New Deal or Raw Deal? How FDR’s Economic Legacy Has Damaged America. New York: Threshold Editions, 2008.

[2] Srov. Steven Horwitz, Great Apprehensions, Prolonged Depression: Gauti Eggertsson on the 1930s. Econ Journal Watch, Vol. 6, No. 3 [září 2009], s. 323–324.

[3] Viz Anita Shlaes, The Forgotten Man: A New History of the Great Depression, str. 167. Víceméně tutéž chybu Rooseveltovi vyčítá rovněž John Maynard Keynes ve svém dopise z 16. prosince 1933, v němž mj. amerického prezidenta upozorňuje, že snaha zvýšit ceny umělým omezením produkce nijak nepřispěje k hospodářskému oživení, nýbrž naopak situaci pravděpodobně ještě zhorší. Místo toho Keynes doporučuje stimulovat hospodářskou aktivitu prostřednictvím deficitně financovaných vládních výdajů.

[4] Anita Shlaes, The Forgotten Man, str. 202.

[5] Smiley popisuje ustanovení kodexů o regulaci objemu výroby takto (s. 87): „… kodexy někdy obsahovaly maximální limity, kolik hodin může být stroj nebo závod provozován, anebo přímé výrobní kvóty. Kodexy rovněž upravovaly maximální přípustné zásoby zboží, omezovaly výstavbu nových závodů, znovuotevírání uzavřených závodů nebo rozšiřování těch stávajících. V odvětvích, kde lze snadněji měřit strojovou výrobu – např. u textilního zboží, skleněných obalů, konzerváren a balení – limitovaly kodexy denní nebo týdenní počty hodin, během nichž mohl být stroj nebo závod provozován. Maximální výrobní kvóty byly běžné u obchodního rybářství, v železářském a ocelářském průmyslu, při výrobě mědi, cementu a těžbě ropy.“

[6] V tomto směru lze odkázat i na článek Harolda L. Colea a Lee E. Ohaniana, New Deal Policies and the Persistence of the Great Depression: A General Equilibrium Analysis. Journal of Political Economy 112 (srpen 2004): 779-816. Autoři dospívají k závěru, že kdyby dotyčné kontraproduktivní politiky, které uměle výrazně zvýšily mzdy i ceny zboží a snižovaly úroveň výstupu i zaměstnanosti, nebyly bývaly zavedeny, krize by (podle jejich modelu) bývala skončila již v roce 1936, a nikoliv až v roce 1943 (kterýžto rok Cole a Ohanian pokládají za dobu, kdy byl hospodářský propad definitivně skutečně překonán). Jinak řečeno, Rooseveltův New Deal dle autorů prodloužil hospodářskou depresi o celých sedm let! Viz též shrnutí hlavních zjištění tohoto článku v tiskové zprávě FDR's policies prolonged Depression by 7 years, UCLA economists calculate, 10. 8. 2004.