Je stát svobodným účastníkem na trhu?

Mises.cz: 28. června 2012, Kolektiv Mises.cz, komentářů: 12

[Autor Vladimír Jančík je absolventem vysoké technické školy a v roce 2012 absolvoval Liberálně-konzervativní akademii. Autor je odborník s dlouholetou praxí na zadávání veřejných zakázek a ekonomiku státu.]

I. ÚVOD – co média zamlčují

Horlivost protikorupční politiky politických stran zaměřená na vytváření detailních pravidel, která mají zabránit selhání státního úředníka, může vážně poškodit hospodářství České republiky. Protikorupční politika, jako předvolební slib zaručující léčbu ekonomiky, může být současně pohromou ekonomiky.

Meyerův zákon: Je velmi jednoduché něco zkomplikovat, ale bývá značně komplikované něco zjednodušit.

V případě protikorupčního předvolebního tažení v České republice by bylo možno říci - není nic jednoduššího než státní byrokracii jednoduchými řešeními zkomplikovat a není nic komplikovanějšího než monopol státní byrokracie zjednodušit, a to zejména tam, kde dochází k jeho střetávání s nezmonopolizovaným tržním prostředím.

Tato esej se zabývá postavením státu na trhu, speciálně na trhu zboží a služeb. Stát a trh zboží a služeb, jakož i trh výrobních faktorů, jsou v liberální společnosti nepostradatelné a na sobě závislé. Avšak do té míry, aby jeden druhého neomezoval a nedeformoval ve své podstatě. Specificky pro vztah státu a trhu zboží a služeb platí tyto základní vztahy:

Základní podmínkou státu je, že vytváří takové prostředí, aby v něm trh mohl fungovat. K tomu stát trh reguluje, zákony stanovuje a dohlíží na trh (vnější funkce státu vůči trhu).
Stát jako nemonopolní účastník trhu coby kupující na trhu (vnitřní funkce státu vůči trhu).

Vnější funkce státu vůči trhu, byť se jeví jako nevyhnutelná zejména pro organizaci kapitálových trhů, má na zdravé fungování trhu omezenou platnost. Nefungování, ba naopak opačný účinek regulace trhu protimonopolní politikou, dokázala práce Dominika T. Armentana. Stěžejní v jeho díle je myšlenka: „Konkurenční tržní proces obsahující soupeření podnikatelů i jejich spolupráci bude existovat přirozeně tehdy, když bude ekonomika deregulována“[1]

Cílem této eseje je, obdobně, jako se podařilo Dominiku T. Armentanu, dokázat, že se stát může jako účastník trhu zboží a služeb chovat ekonomicky pouze tehdy, když bude mít stejné postavení jako ostatní účastníci trhu v pozici kupujícího, anebo, jak si později ukážeme na objektivních nevýhodách, může mít dokonce výhodnější postavení než ostatní kupující.

Základním omylem protikorupčních úprav zákonodárství je omezovat svobodné konání státu jako kupujícího na trhu se zdůvodněním, že u každého státního úředníka z byrokratické podstaty hrozí korupční konání.

Tento omyl ve svých důsledcích již dosáhl takového rozměru, že nastalo zděšení u střízlivě uvažujících lidí nad tím, že protikorupční zákonodárství místo korupce požírá stát samotný a tím i daně občanů. Postavení státu jako kupujícího je ve využívání všech funkcí trhu, na kterém se setkává nabídka s poptávkou, natolik deformováno, že stát již nemůže plnit základní předpoklad pro nakládání s rozpočtem: „Organizační složka státu je povinna dbát, aby dosahovala příjmů stanovených rozpočtem a plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem.“ [2]

II. Postavení státu na trhu zboží a služeb v ČR

V zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), není ani zmínka o tom, že zadavatel by měl při zadávání veřejné zakázky (výdaje ze státního rozpočtu) postupovat „nejhospodárnějším způsobem“. Postupy v ZVZ jsou postaveny nikoliv s cílem nejhospodárnějšího zadání veřejné zakázky, nýbrž s cílem regulovat zadavatele a soutěžící k jinému způsobu chování, než běžně probíhá mezi prodávajícím a kupujícím na trhu zboží a služeb.

Poslední ZVZ vznikl v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie a jeho účelem je do národní legislativy transformovat příslušné předpisy Evropských společenství, zejména Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (dále jen „směrnice EU“).

Stát a rádoby občanské instituce a nadnárodní instituce typu Transparency International, tvářící se nestranně a nezávislene, dokážou vysvětlit občanům skutečnou pravdu o tom, že to, co prezentují v mediích o předražených zakázkách, zní sice kriminálně, ale ve skutečnosti se jedná o přesný postup státního úředníka podle ZVZ bez možnosti se chovat hospodárně. Nedovedou vysvětlit rozdíl mezi vysoutěženou cenou zboží a služeb dosaženou podle ZVZ a tržní cenou vytvořenou podle zákonitostí poptávky a nabídky na trhu. Jednodušší se jeví svalit rozdíl v těchto cenách pouze na státní byrokratizaci a jeho produkt, korupci.

Selhávají odhady na úspory v rozpočtu zavedením protikorupčních opatření při zadávání veřejných zakázek. Příčinou selhání je srovnávání tržních cen s cenami vysoutěženými.

Vysoutěžená cena není předražení oproti tržní ceně, neboť vzniká podle jiných zákonitostí, než jsou čisté zákonitosti tržního mechanismu.

Neporovnatelnost cen je dána zejména těmito rozdíly:

Tržní cena je výsledkem procesu setkávání nabídky s poptávkou na trhu za předpokladu zcela svobodného jednání kupujícího a prodávajícího. Její podstata je dána daným okamžikem (vnější faktory trhu), stupněm svobody prodávajícího a kupujícího a okamžikem dynamického vývoje na trhu.
Vysoutěžená cena je výsledkem setkávání nabídky a poptávky na trhu nesvobodného jednání kupujícího a prodávajícího (jednají pod tlakem ZVZ), bez možnosti jednat o ceně a kvalitě výrobku nebo služby, a je dohodnutá v jiném časovém okamžiku, než je stav na trhu (za jiných vnějších faktorů trhu). Vysoutěžená cena je cena zboží či služby stanovená podle kriterií pro sestavení pořadí mezi nabídkami výrobků nebo služeb, které nejsou svými vlastnostmi totožné. Pokud nejsou zcela identické, nemůže být sestavováno jejich pořadí podle kritéria nejnižší ceny. Zcela identické zboží je velmi druhově omezeno a tedy i podmínky pro soutěž podle kriteria nejnižší ceny. Vysoutěžená cena se může rovnat tržní ceně pouze v soutěži o identické zboží nebo služby formou účasti na komoditních burzách nebo aukcích, kde je stát v postavení svobodného kupujícího, stejného jako ostatní účastníci burzy či aukce. ZVZ chce regulovat postavení účastníků na trhu v případech, kdy je nabízeno různé zboží, zboží a služby podobných parametrů, podobného technického řešení a kvality, nikoliv však totožného. Jakákoliv byť objektivní kritéria na sestavení pořadí mezi nabídkami různého zboží (netotožného) jsou nespravedlivá a vždy napadnutelná.

Argumentace, že ZVZ svobodu na trhu omezuje jak státu, tak i prodávajícím stejným dílem, není na místě. Nelze omezit svobodu na trhu spravedlivě prodávajícímu i kupujícímu.

Česká republika jako členská země EU přistoupila k transformaci směrnice EU do národní legislativy v období daného společenského vývoje a pod vlivem národních zvláštností českého prostředí. Požadavky EU byly pochopeny jako požadavky na rozšíření regulace trhu. Stát pojal potřebu regulace svého postavení na trhu coby kupujícího stejně jako postavení státu coby regulátora a dohlížitele na trh (vnější funkce státu). Proklamativní formulace směrnice EU nemusely být transformovány s tak neodůvodněnou mírou regulace, jak se to stalo v ZVZ. V České republice byla pod vlivem prorůstajícího vlivu části voličů ze skupiny ekonomicky silných osob provedena transformace směrnice EU v neprospěch státu omezením jeho manévrovosti na trhu. Postavení zadavatele a soutěžícího v tomto zákoně je pokusem o spojení nespojitelného, a to zájmů k dosažení hospodárnosti při výdajích státu a zájmů státu na kontrolu úředníka.

Ve směrnici jsou preferovány způsoby zadání s využitím jednání mezi zadavatelem a uchazeči. Otevřené řízení je chápáno jako způsob zjišťování zájemců o veřejnou zakázku, nikoliv administrativní a pasivní postup při výběru dodavatele, který již není závislý na vůli zadavatele a vůli uchazečů.

III. Nevýhody státu jako účastníka trhu

Proč se stát sám sebe omezuje na trhu? Stát je organizované násilí ve prospěch politických stran, voličů, kteří volili, a v dalších volbách pravděpodobně budou volit, politiky na vedoucích postaveních moci výkonné. O nevýhodném postavení státu na trhu vědí všichni, ale nemohou nic dělat, neboť stát zastupuje i podnikatele, kteří používají různých praktik včetně nekalé soutěže vůči státu. Stát musí jít na ruku i nekalým soutěžícím, neboť jeho moc je na nich taktéž závislá, a to i za cenu nehospodárných výdajů. Ekonomicky jednající stát je utopií, neboť v demokracii vždy musí mít moc většina (početnější nebo ekonomicky silnější) na úkor jiného.

To však neznamená, že tyto stinné stránky parlamentní demokracie budou zneužívány k obhajobě korupčního jednání státních úředníků při zadávání veřejných zakázek. Stát se účastní přerozdělování zisků prostřednictvím daní a státního rozpočtu. Nejlépe by bylo, kdyby se stát vůbec do rozdělování zisků nezapojoval. To znamená žádné daně a žádné skryté zvýhodňování nekale soutěžících podnikatelů na trhu. Liberálním východiskem je snižovat nemorální daně a poplatky, které jsou pro zachování základních funkcí státu nezbytné. Jsou jen dvě cesty ke snižování daní. Privatizace služeb státu tam, kde je stát nemusí pro občana zajišťovat, kde nemusí mít stát na tyto služby monopol. Další cestou, o které tato esej pojednává, je hospodárnější využití té části daní, které jsou použity pro zabezpečení chodu státu.

Východiskem je omezit přerozdělování zisků prostřednictvím státu oběma výše uvedenými způsoby. Pro vysvětlenou: daň ze zisku všech podnikajících a zaměstnaných občanů vstupuje do státního rozpočtu podle nastavených daňových pravidel, která je možno považovat z ekonomického hlediska za spravedlivá. Výdaje z rozpočtu při nákupu zboží a služeb na trhu nejsou uskutečňovány za standardních tržních podmínek, neboť zde dochází k deformaci a rozdílům mezi vysoutěženou a tržní cenou. Rozdíly mezi těmito cenami jsou ziskem pro soutěžící, kteří si tento zisk nezasloužili oprávněnou výhodou na trhu.

Pokud stát nemá stejné postavení na trhu jako ostatní kupující, nemá ani dodavatel státu stejné postavení jako ostatní prodávající vůči jiným (nestátním) kupujícím. Neobstojí zde argument, že pro všechny prodávající platí stejné pravidla podle ZVZ. Právě to, že pro prodávající platí podle ZVZ stejná pravidla, je omezuje v jejich svobodě využít veškerých aktivit v nabídce. Základem trhu je neustálá změna, která je založena na nestejném postavení prodávajících, nikoliv stejném. Fundamentální otázku, totiž jak bychom měli pojímat trh, již zodpověděli Mises a Hayek: „Trh je procesem nepřetržitých změn, nikoli stavem klidu. Je také zřejmé, že to, co udržuje tento proces v nepřetržitém pohybu, je objevování se neočekávaných změn a nekonzistence lidských plánů“. [3] ZVZ nechápe tuto dynamiku trhu, která jej dělá trhem, a zavádí statický model trhu založený na tom, že všichni prodávající, kteří chtějí prodat, musí mít stejné podmínky, a stát samozřejmě také.

Je vůbec možné za objektivně a nutně působících společenských vlivů zlepšit hospodaření státu s daněmi při nákupech na trhu? Již víme, které faktory působí v neprospěch hospodárného a svobodného vystupování státu na trhu. Pro zopakování jsou jimi:

Politický systém založený na parlamentní demokracii umožňuje z voleb vzešlou exekutivu ovlivňovat silnějšími skupinami voličů, kterým vláda vděčí za to, že má politickou moc. Patří zde i působení občanských iniciativ, které chtějí kontrolovat a ovlivňovat odpovědnost státu za nakládání s daněmi. Zatím nebyl nalezen a vyzkoušen lepší politický systém. Proto zatím považujme tento faktor za neměnný a objektivní.
Byrokratizmus a jeho zákonité dopady na aktivity státních úředníků. Taktéž není předmětem eseje. Tento faktor je konstantní, jakož i jeho výplod korupce. Považujme korupci za konstantu, která je nutnou vzhledem k tomu, že neumíme zajistit úředníkovi stejnou svobodu na trhu práce jako ostatním zaměstnancům nebo podnikatelům, ve své aktivitě musí být omezen stropy tarifních platů a co největším množstvím pokynů a směrnic.
Regulace trhu zemí EU je dalším objektivním faktorem, který ovlivňuje země EU. Samozřejmě máme určité možnosti, jak provést transformaci směrnice EU do právního řádu ČR, což se nám nedaří. Směrnice EU reguluje pouze tzv. nadlimitní veřejné zakázky, ostatní zakázky (podlimitní a malého rozsahu) EU nezajímá a jsou výhradně v působnosti národní legislativy. Přitom tyto zakázky tvoří kolem 90 % všech zakázek (početně).
Technický vývoj předmětů nabídky na trhu. Stát již několik desetiletí nemá odborníky, kteří by byli schopni odborně posoudit nabídky složitější produktů na trhu. Musíme počítat s tím, že takové odborníky, kteří by byli na stejné odborné úrovni, jako má prodávající, stát již nikdy po zeštíhlujících kůrách mít nebude. Zákonitě se budou rozevírat nůžky mezi odbornými vědomostmi zadavatelů a prodávajících. To, že stát bude kupovat zboží a služby s parametry, které nepotřebuje nebo nemůže efektivně využít, bude mít vzrůstající tendenci danou nestejnými znalostmi kupujícího a prodávajícího o nejnovějších a dlouhodobých trendech technického rozvoje.
Stát ztrácí výhodu, že garantoval kupujícím, že vždy dostane zaplaceno. To již nemůže být považováno za trvalou výhodu státních zakázek. V současnosti se v důsledku rozpočtových škrtů zastavují státní zakázky, zejména v oblasti stavebních prací s dopadem na dodavatele stavby. Důvěra ve vždy platící stát klesá.
Rozpočtová politika ČR umí pracovat pouze s ročním rozpočtem, dlouhodobé a střednědobé rozpočtové plánování jsou pouze riskantním podnikem jednotlivých rozpočtových kapitol, bez jakýchkoliv garancí státu. Změna současné rozpočtové politiky, založené na strnulých a zastaralých postupech rozdělování daní ke spotřebě na fungování státu, je složitou záležitostí přesahující cíle této eseje. Podstatným a neměnným faktorem současné rozpočtové politiky je, že vyhlášení veřejné zakázky a její plnění musí proběhnout v rámci jednoho rozpočtového roku.

To jsou objektivní podmínky pro zadávání veřejných zakázek, které v nejbližší době nebude možné skokově změnit.

IV. Postupné narovnání nevýhodného postavení státu na trhu je možné

Co lze vůbec pro rovnocenné postavení státu na trhu, a tím i hospodárnější nakládání s daněmi občanů, dělat? To, co nám národní úroveň v EU umožňuje. Odstranit a podstatně zvolnit regulace postavení kupujícího za stát a prodávajícího státu. Novela ZVZ k 1.4.2012 byla kompromisem politických stran a lobbistů „významných voličů“.

Nabízí se liberální pohled na transformaci směrnice EU, nikoliv byrokratická řešení. Jediným kritériem, podle kterého lze posoudit korupci úředníka, je hospodárnost zakázky, tj. nejnižší cena a nejvyšší kvalita. Jinak řečeno, zadavateli, postupuj si v intencích (nikoliv regulacích) směrnice EU, jak chceš, ale kontrolovat tě budeme pouze v dosažení hospodárnosti zakázky. Tímto samozřejmě podstatně zvýšíme odpovědnost zadavatele a jejich úředníků, kteří jsou dnes zcela neodpovědní za hospodárnost zakázky, kterou musí pouze zadat podle regulačních pravidel ZVZ.

Z tohoto pohledu je možno dojít ke stejnému závěru jako Dominik T. Armenton, a to že ZVZ nelze novelizovat, nýbrž zrušit nebo minimalizovat na výklad směrnice EU v terminologii českého práva.

Tato jednoduchá řešení dílčích společenských oblastí nejsou vždy ve společnosti, která není na ně připravena, tím nejlepším. Napřed by se mělo postupně napravovat nesprávné chápání a zneužívání směrnice EU, které se v našich podmínkách děje pod záminkou boje proti korupci. To, co můžeme udělat dnes, je omezení regulačních funkcí ZVZ. Až umožníme státnímu úředníkovi chovat se na trhu tržně, pak teprve ho můžeme kontrolovat, zda hospodárně nakládá s daněmi. Hodnoťme u úředníka jeho aktivitu na trhu (dosaženou hospodárností výdaje) a nikoliv jeho úřednickou schopnost bezduše dodržovat směrnice a postupy regulující jeho postavení na trhu. Kontrola úředního postupu z hlediska hospodárnosti bude složitější, než v současnosti provádí ÚOHS, který jen posuzuje a vykládá, zda úkony zadavatele jsou ve smyslu regulačních pravidel ZVZ, či ne. Jistou nadějí je kontrolní činnost NKÚ, kde kontrola hospodárnosti je jejím hlavním smyslem. Zatím zjištění NKÚ k hospodárnosti při zadávání veřejných zakázek jsou směřována správně. Ona zjištění o miliardách vynaložených nehospodárně nejsou za diskriminaci soutěžících, ale za špatně vypsané parametry soutěže a za to, že kontrolovaný výdaj vůbec musel být realizován. NKÚ ve svých zjištěních může obecně konstatovat, že vysoutěžená cena je vyšší, než je cena obvyklá. Důkazy o tomto tvrzení se specifikací škody jsou na vodě, a proto přesouvá zjištěná podezření v nehospodárnosti do oblasti trestního řízení.

Co k ZVZ u příležitosti novely k 1.4.2012 bylo řečeno, je možno považovat za závažné.

„Už od 1. dubna 2012 začínají platit další nová přelomová pravidla pro zadávání veřejných zakázek, která mají podle vlády zarazit korupci tím, že se rapidně snižují finanční limity pro jejich vyhlašování. Zda to skutečně přispěje k vymýcení úplatkářství ve sféře, kde se protočí 600 miliard korun ročně, jsou však už otevřeně skeptičtí i samotní předkladatelé novely zákona o veřejných zakázkách, tedy ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) a státní zástupci.

„Zákon navalí na soutěžitele spoustu formálních povinností,“ řekl náměstek ministra pro místní rozvoj Jan Sixta. Novela je podle něj dílem složitého kompromisu. Připomínkové řízení a jednání o zákonu v parlamentu označil za nestandardní s tím, že byla snaha do normy vkládat i věci, jež s ní vůbec nesouvisejí“.

Opatrně formulovanou skepsi dal najevo před zhruba stovkou právníků a soudců vůči novému zákonu rovněž ředitel legislativního odboru Nejvyššího státního zastupitelství Miroslav Růžička. „Za tři roky se zákon změnil dvanáctkrát a nemáme pocit, že by to byl vývoj tím správným směrem. Pokud někdo vloží do zadávací dokumentace předražený projekt, třeba křižovatku za čtyři miliardy, tak nakonec z tendru stejně vypadla zakázka na plus minus čtyři miliardy,“ řekl dále Sixta s tím, že to jsou problémy, s nimiž se při přípravě novely na MMR potýkali. Podle něho sice komise vybírá mezi dodavateli, který je nevýhodnější, ale už nenamítne, že křižovatka za čtyři miliardy je prostě moc drahá a že zadávací parametry by mohly být výrazně „levnější“.

„Ročně jsme v ČR realizovali deset tisíc zakázek, teď jich bude třicet tisíc. To znamená, že bude muset být třikrát tolik komisí, třikrát tolik dokumentů, třikrát tolik administrativních výdajů spojených s veřejnou zakázkou. O tomto se ale diskuse prakticky nevedla, protože v programovém prohlášení vlády se praví, že se limity sníží na polovinu,“ dodal Sixta. To, že se musí uveřejnit smlouva a konečná cena u kontraktu nad 500 tisíc, ale veřejná zakázka se musí vyhlašovat od miliónu, označil za rozpor uvnitř zákona, který je důsledkem pozměňovacích návrhů.“ [4]

Teze, že ZVZ nelze novelizovat, ale pouze zrušit, je sice pravdivá, avšak není realizovatelná za současné společenskopolitické situace, ve které jsou v zákonodárství zakořeněny prvky sociálního státu. Je to dáno historickým vývojem od sociálního státu k státu na liberálních principech.

Lépe než čekat, až společnost uzraje a dojde k poznání způsobem pokus a omyl, což je podle mého názoru nezbytná cesta vzhledem k historii českého národa v druhé polovině minulého století, je přínosnější se pokusit o odstranění prokazatelných chyb v ZVZ, které vznikly nesprávnou transformací směrnice EU a jehož nosnou páteří je boj proti korupci bez ohledu na zákonitosti, které jsou v byrokratizovaném státním aparátu nutným původcem a živitelem korupčního jednání. Co považuji za nezbytné, je ihned upravit ZVZ s cílem zatím pouze snížit regulace jednání státního úředníka při nakládání s daněmi. Reálná jsou zejména tato opatření:

Setkávání poptávky státu s nabídkou na trhu přiblížit zákonitostem trhu, jeho neuspořádanosti a dynamice. U všech způsobů zadání veřejné zakázky umožnit jednání mezi prodávajícím a kupujícím, a to i u otevřeného řízení. Základním principem každého střetávání nabídky s poptávkou musí být možnost využití jednání s vybranými uchazeči o výhodnějších podmínkách, a to i za cenu částečné změny předmětu. To by znamenalo více využívat a k tomu zjednodušit, nebo spíše neregulovat, tzv. dvoukolová řízení, s možností zadavatele ve druhém kole ve formě aukce vybrat jednoho dodavatele, jehož výrobek je nejen cenově výhodný, ale přesně odpovídá potřebám státu (nemá zbytečné funkce navíc) a je u něj zaručena vysoká kvalita.
Stát musí získat ztracenou svobodu v rozhodnutí neuzavřít na základě veřejné zakázky smlouvu s vítězným uchazečem, když je pro něj nehospodárná (nevýhodná). Současné znění ZVZ zadavateli stanovuje od vítězného uchazeče vždy koupit, přestože má pochybnosti o jeho schopnosti závazku dostát. Zadavatel nesmí z jiných než objektivních důvodů uvedených v zákoně odmítnout uzavřít smlouvu s uchazečem. I kdyby se s vítězným uchazečem zadavatel soudil za nesplnění obdobných dodávek v předchozích obchodech, musí s ním smlouvu uzavřít na další novou dodávku.
Stát nemá odborníky na vymezení předmětu veřejné zakázky a na kontrolu a plnění závazků prodávajícího. Tento primární důvod nehospodárnosti při nakládání s daňovými prostředky nelze eliminovat vytvářením si vlastních odborníků. Trh nabízí jiné prostředky, kterými lze zvýšit konkurenční boj mezi prodávajícími. ZVZ by měl připustit, že na přípravě veřejné zakázky se budou podílet odborníci z řad podnikající konkurence a taktéž na posuzování nabídek a při převzetí dodávek a služeb. Není nic jednoduššího než nechat působit zákonitosti trhu ve prospěch státu. Příklad: uchazeč druhý v pořadí by měl právo dohlížet na kvalitu dodávek prvního uchazeče v pořadí atd.
Stát má časově omezenou dobu účasti na trhu ročním rozpočtem. Proto jsou některé zakázky uspěchané nejen z hlediska přípravy, ale i z hlediska reakce trhu (mohlo by se zapojit více uchazečů). Vůbec se nezapojují zahraniční společnosti, neboť u nich převládají prvky plánovitosti výroby před akceschopností na trhu. Stát by v ZVZ měl mít při zadávání veřejných zakázek výjimku z jiných právních předpisů, které neumožňují vyhlásit závazek, dokud nemá na účtu rozpočtové prostředky (zákon o rozpočtových pravidlech, zákon o finanční kontrole).
Stát nemůže v napětí čekat, zda vybraný dodavatel splní závazky a v jaké kvalitě. Jednou ze svobod na trhu je, že kupující má právo si vybrat spolehlivého dodavatele. I za vyšší ceny má mít jistotu, že se nebude soudit za neplnění termínů, kvality, a zatím přijde o rozpočtové prostředky (nelze převádět do nového rozpočtového roku). Riziko státu na trhu ve výběru kvalitního a spolehlivého dodavatele je tak pro stát vysoké, že u některých zakázek (stavební práce, zcela nové řešení investičních celků, nové konstrukce výrobků) převažuje potřeba spolehlivosti dodavatele nad výší nabídkové ceny. Novela ZVZ šla opačným směrem. Zrušila to, co umožňuje směrnice EU a – což je běžná praxe v EU při zadávání veřejných zakázek – pro pomocné posouzení kvality managementu dodavatele využít celosvětově uznávané certifikáty ISO 9001, a to bez náhrady jiných možností zadavatele se přesvědčit o deklarované kvalitě uchazečů. Ještě nesmyslnější je nová povinnost uchazeče rozkrýt vlastníky, přičemž VZV nedal vůbec možnost státu s touto informací jakkoliv nakládat a využít ji. Tato informace nemá vliv na povinnosti státu s tímto uchazečem uzavřít smlouvu.
Námitky neúspěšných uchazečů jsou národním sportem, který zabírá prostor správních soudů. Stát se stal štědrým organizátorem konkurenčního boje mezi podnikateli. Každou veřejnou zakázku z důvodů výše uvedených, zejména objektivními znevýhodněními státu na trhu, lze úspěšně napadnout. Ještě nikdo neudělal analýzu užitečnosti pravidla umožňujícího podat kdykoliv námitku a zadarmo podnět zahájení správního řízení z moci úřední. Kolik námitek bylo přijato jako oprávněné a kolik reagováním na oprávněné námitky a podněty stát ušetřil oproti výdajům na soudní úředníky a úředníky ÚOHS? Jsem přesvědčen, že pro stát je systém námitek a podnětů podle ZVZ příčinou záporného salda k rozpočtu. Velmi zajímavá by byla analýza, kolik procent rozpočtu z důvodů neúspěšných námitek nebylo realizováno pro původní účel, ale v náhradních méně prioritních účelech nebo jako nevyčerpané odvedeny do příjmů rozpočtu. Vzhledem k dopadům na státní rozpočet by měly být sankce za neúspěšné námitky a podněty až do výše celkové nerealizované částky z dané veřejné zakázky, nikoliv směšnými peněžními sankcemi v ZVZ. Rovnému postavení státu na trhu by prospělo zrušení působnosti ÚOHS při přezkoumání postupů zadavatelů veřejných zakázek. Zadavatel má možnost reagovat na námitku nebo podnět uchazeče. To, zda reagoval správně, nechť neposuzuje úředník ÚOHS, ale organický nadřízený zadavatele nebo úředník NKÚ, když bude posuzovat hospodárnost výdajů. Uchazeč nemá žádná práva na trhu. Trh funguje na principu svobod, nikoliv práv. Uchazeč se nemůže domáhat svých práv na zisk u ÚOHS nebo u soudů.
ZVZ rozmělňuje osobní odpovědnost zadavatele při hospodárném nakládání s rozpočtem. ZVZ není speciálním právním předpisem vůči zákonu 218/2000 Sb., nemůže tedy připouštět výjimky ze zásad hospodárnosti uvedených v zákonu 218/2000 Sb. V ZVZ chybí pro vyjasnění vztahů mezi těmito zákony ustanovení o tom, že pokud je některé ustanovení ZVZ v rozporu se zákonem 218/2000 Sb., nelze jej použít.
Otevřenost – co to v důsledku znamená? Otevřené konání úředníků pod veřejnou (občanskou) kontrolou; je to nevýhoda pro prodávajícího (kazí si ceny na trhu a odhaluje své oprávněné výhody). Zvyšuje se nemorálnost chování neúspěšných. Je třeba respektovat požadavek prodávajícího na nezveřejnění všech podrobností dodávky spojených s velmi výhodnou cenou pro stát. Požadavek na zveřejnění všech podrobností soutěžení a jednání je odrazem dvou tendencí:
Občanské společnosti znemožňují dostát zvolenému politikovi svým slibům tím, že veřejnost a nezvolené občanské skupiny mu diktují, co je a co není správné.
Parlamentní demokracie, kdy volený politik nezávisle nakládá s právy mu postoupenými voliči až do doby složení účtů (dalších voleb).
Veřejná kontrola každého postupu státu bez ohledu na konečný výsledek těchto postupů (naplnění volebního programu) je jedním z prvků uskutečňování přímé demokracie. V úplném zdokumentování a zveřejnění všech podrobností zadání veřejné zakázky se zákonitě projevuje základní nedostatek přímé demokracie, tj. že méně znalá a méně informovaná většina uplatňuje svou moc nad znalou a informovanější menšinou s tím, že důsledky této moci se zákonitě obrátí zejména proti této neznalé většině. Je zajímavé, proč zastánci občanské společnosti lpí pouze na zveřejňování veřejných zakázek a ne jiných závažnějších postupů při nakládání s rozpočtem, od jeho plánování, přes přerozdělování až po vyhodnocení. Je to s největší pravděpodobností proto, že zveřejnění zakázek nemá sloužit občanům, ale neúspěšné konkurenci.
Tuto deformaci lze odstranit tím, že zveřejňování základních údajů o veřejných zakázkách bude součástí zveřejňování základních hospodářských ukazatelů rozpočtu jako celku. Jen tak bude mít zveřejňování jiný smysl a provázání s celkovou hospodářskou politikou vlády.

Proč jsou snahy o další byrokratizaci zadávání veřejných zakázek marné? Celá esej je vedena v duchu, jak zvýšit hospodárnost při nakládání s rozpočtovými prostředky při účasti státu na trhu a jak zvýšit odpovědnost úředníka do té míry, že pokud selže z důvodu korupce nebo neschopnosti, aby mohl být zjištěn jednoznačný viník tohoto selhání.

ZVZ, zejména poslední novela, vidí spásu v rozsáhlejší a podrobnější regulaci úředníka, který, tak jako ve všech oblastech správy a poskytování služeb státu, postupuje podle jednoznačných postupů, směrnic a příkazů. Místo odstranění nežádoucích vlivů na trhu se ZVZ zabývá vnitřním problémem byrokratizace státního aparátu. To do toho zákona nepatří. ZVZ by měl být zákonem o svobodném fungování trhu mezi státem a ostatními účastníky trhu. ZVZ by měl pouze regulovat v nezbytné míře postup státu na trhu při výjimečných situacích, např. při krizových stavech, včetně válečného stavu.

Státní úředník je při rozhodování o veřejných výdajích ovlivňován a omezován:

nevýhodným postavením státu na trhu, což mu vyhovuje, neboť není motivován vyjednávat a dosahovat nejnižších výdajů a není postižitelný, pokud přesně dodržel formální náležitosti ZVZ,
byrokratizací společnosti a mzdovou regulací, při které se nevyplácí úředníkovi jakákoliv aktivita mimo směrnice, pokyn a nařízení.

O nesmyslnosti boje s byrokratizmem říká Ludwig von Mises: „Všechny tyto vady jsou vlastní fungování služeb, jejichž kvalitu nelze poměřovat peněžními toky, jež určí výsledný zisk či ztrátu. Je zřejmé, že bychom nikdy nemohli rozpoznat tyto neefektivnosti, kdybychom nemohli porovnávat fungování byrokratického systému s fungováním soukromých podniků. Tento systém „hanebného“ usilování o dosažení zisku umožnil lidem efektivnost hodnotit a poměřovat a přivedl je k úporné snaze o racionalizaci. Tuto situaci ale nelze vyřešit. Musíme se smířit se skutečností, že osvědčené způsoby soukromého podnikání nelze použít v oblastech, jako je policie nebo výběr daní.“ [5]

V. Závěr

Vnitřními pravidly lze omezit a regulovat postup úředníka při poskytování služeb občanům. Je to nezbytná podmínka fungování státu jako celku. Žádnými, byť právními, předpisy nelze regulovat činnosti úředníka tam, kde nezajišťuje službu státu občanům, a tam, kde vystupuje v systému založeném na úplné svobodě účastníků systému.

Trh zboží a služeb je založen na neustálých změnách, které jsou hybnou silou zdravého trhu a které jsou neustále generovány svobodnou a neustále se měnící vůlí poptávajícího a nabízejícího. Nesvobodný účastník trhu škodí jednak sobě a jednak ostatním účastníkům trhu, neboť „snižuje aktivitu“ a tím i konkurenceschopnost na trhu.

ZVZ je zákonem, který si nezaslouží novelizaci, nýbrž zrušení. ZVZ se výhradně zabývá vnitřními byrokratickými problémy státních úředníků a garantuje práva jen některých účastníků trhu (prodávajících) na to, že se s ním stát musí jako s účastníkem trhu zabývat. Převážná většina neopodstatněných regulací v ZVZ je nad rámec závazků ČR v EU, vyjádřených ve směrnici EU. Zásadní chybou ZVZ je snaha vstupovat do ekonomických zákonitostí právním předpisem. Právo není k tomu, aby řešilo ekonomické problémy.

VZV není liberální a nelze jej ani liberalizovat.

Současná politická situace v ČR a v EU je ovlivněna bojem mezi zastánci občanské společnosti a parlamentní demokracie. „… že Klaus sice usiluje o liberalizaci, ale není možno jí dosáhnout hned, protože pokud by se o to pokusil, byl by smeten opozicí i veřejným míněním a nedosáhl by liberalizace vůbec žádné.“ [6] V této době zatím nelze zrušit zbytečný ZVZ, ale je možno alespoň eliminovat jeho negativní dopady na hospodárné nakládání s daněmi občanů. Možnosti nastíněné v této eseji nejsou vyčerpávající a trvale platné. Vychází z liberálního pohledu na směrnici EU a způsobu její aplikace v Česká republice, která si ve svém „hujerovství“ vytvořila oproti jiným zemím EU nevýhodné postavení státu na trhu ve jménu boje proti korupci. Pokud má ZVZ v nějaké podobě dočasně plnit úlohu, nemohou jej přepracovat zanícení bojovníci s korupcí, ale jiní, zejména ekonomové a politologové.

Použitá literatura

ARMENTANO, Dominik T.: Proč odstranit protimonopolní zákonodárství. Praha: Liberální institut, 2000.

KIRZNER Israel: Jak fungují trhy. Praha: Liberální institut, 1998.

Transparency International – Česká republika: Odhad neefektivně vynaložených veřejných zdrojů ve veřejných zakázkách v ČR 2004.

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, ve znění pozdějších předpisů.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby.

Reference:

[1] ARMENTANO, Dominik T.: Proč odstranit protimonopolní zákonodárství. Praha: Liberální institut, 2000.

[2] odst. 2, § 45 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla

[3] Medodologický individualismus a tržní hospodářství – Ludwig M. Lachman

[4] GINTER, Jindřich: Nová pravidla zadávání veřejných zakázek vyvolávají rozpaky. Deník Právo, 28. 3. 2012.

[5] MISES, Ludwig von: Byrokracie. Praha: Liberální institut, 2002.

[6] KUČERA, František: Liberální a liberálnější, 2009.

zobrazit komentáře (12)