U rudého snědeného krámu XI: Devizové přísliby jako zdroj korupce a klientelismu

Mises.cz: 09. dubna 2014, HynekRk, komentářů: 0

[Všechny články seriálu naleznete také v sekci Literatura.]

Devizové přísliby, korupce a klinetelismus

V této kapitole se podíváme na individuální soukromé cestování do zahraničí (tj. nikoliv na organizované turistické zájezdy apod.), a to především na cestování do kapitalistických států, ale případně i do Jugoslávie a socialistických zemích. A budeme se věnovat i korupci a klientelismu, které s tímto úzce souvisí. K tomu využijeme knihu historika Jana Rychlíka „Devizové přísliby a cestování do zahraničí v období normalizace“. Dle tohoto historika bylo jasné, že deviz bude málo, a proto znamenalo po roce 1969 vázání vydání výjezdní doložky na devizový příslib ve skutečnosti plošné snížení počtu výjezdů na Západ. [1] De facto se takhle ekonomicky elegantně omezilo cestování do nepřátelské ciziny, kde se mohli lidé nakazit závadnými myšlenkami, či rovnou emigrovat. [2] Dle devizového zákona č. 142/1970 Sb. byla československá koruna pouze vnitřním československým platidlem a nebylo ji proto v zásadě dovoleno vyvážet ani dovážet (v Rakousku a SRN se celkem běžně v směnárnách s Kčs obchodovalo a nákup této měny zde byl mnohem výhodnější než směna za oficiální turistický kurz v Československu, ovšem na hranicích hrozilo riziko zabavení korun a hrozila i pokuta za devizový přestupek). Devizoví tuzemci (fyzické i právnické osoby), mající trvalé bydliště či sídlo v tuzemsku, byli dle zákona povinni nabídnout do 15 dnů po nabytí oprávněné devizové bance nebo devizovému místu k odkupu nezpracované zlato (stříbro a platina byly po novu vypuštěny) a veškerá zahraniční platidla (valuty) a platební dokumenty znějící na cizí měnu (devizy). [3]

„Získávání devizových příslibů ve skutečnosti nezáleželo na žádných třídně-politických kritériích, šlo o vysloveně protekční záležitost. Kdo měl známé ve vedení pobočky SBČS, na oddělení pasů a víz nebo na příslušném ONV či stranickém sekretariátě, měl mnohem větší šanci než sebelepší pracovník. Jako všude tam, kde se rozhoduje o přídělu něčeho nedostatkového, otevíralo i příslibové řízení široký prostor korupci. V praxi komise totiž zpravidla rozhodovala na základě různých intervencí zvenčí, což bylo pochopitelně především ve velkých městech, kde se žádosti pohybovaly v řádu tisíců a sama jména žadatelů komisi stejně většinou nic neříkala.“ [4] Korupce a klientelismus, tak sloužily, jako jistá forma náhrady nemožnosti ekonomické kalkulace: „…korupce [a klientelismus, pozn. autora] se objevuje právě z toho důvodu, že klasické rozhodování na základě zisku a ztráty ve státním sektoru nemůže vzniknout. Manažer či zaměstnanec soukromé firmy na trhu má samozřejmě také možnost zadávat firmám svých známých předražené zakázky či přímo firmu rozkrádat a poškozovat tak její vlastníky. Avšak na jeho chování se přijde: pokud je firma kvůli jeho zkorumpovanosti ve ztrátě, majitel to zjistí z účetního výkazu a manažer či zaměstnanec přijde o práci [nebo zaměstnavatel zkrachuje, pozn. autora]. Bohužel, u byrokrata nemáme takový nástroj. Nad ním nevisí Damoklův meč tržního zisku a ztráty. Korupce má proto volný prostor. Ne proto, že by úředníci byli špatně vybraní. Ani proto, že by byli charakterově jiní než pracovníci soukromého sektoru. Pouze proto, že ve státním sektoru neexistuje ekonomický tlak na zaměstnance, aby se chovali efektivně. Korupce tak nastupuje jako logické, náhradní kritérium rozhodování. Je se státním sektorem nerozlučně spjata. … nelze odstranit morálními apely dnešní plýtvání byrokratů. Jeho kořen je v samotných státních výdajích [i jakýchkoliv jiných veřejných výdajích, pozn. autora], kde se nerozhoduje na principu zisku a ztráty a kde úředník nemá měřítko, jak vyhodnotit efektivnost projektů, a proto ani povinnost jakékoli efektivnosti dosahovat. Korupce pak nutně nastupuje jako náhradní způsob, jak činit rozhodnutí.“ [5] Archív ČNB obsahuje velký počet udání, ve kterých se uvádí, že konkrétní občané získávají bez problému devizové přísliby každý rok, zatímco jiní (míněni zřejmě pisatelé samotní) ještě nezískali devizový příslib nikdy. Nechybí ani udání na nestandardní postupy některých poboček SBČS při příslibovém řízení: „Následné kontroly často skutečně zjistily vážné porušení interních předpisů.“ [6]

Jan Rychlík uvádí i konkrétní příklady. Například revizi v pobočce SBČS Brno-město z přelomu let 1980 a 1981. Mimo jiné (mírné překročení devizového limitu) zde byly vydávány devizové přísliby „bez deviz“ po dohodě s ředitelem pobočky, což znamenalo, že devizy si zřejmě cestující opatřil sám nebo mu je za zahraničí někdo poslal (doplňme, že v úvahu připadá i jejich obstarání na černém trhu – viz dále), obdobný postup byl však tehdy zakázán a šlo o obcházení vládního nařízení z roku 1969. Některé přísliby byly rozděleny na více osob se sníženou kvótou počtu dní, což interní směrnice SBČS rovněž zakazovaly. Závažnější ale bylo, že bylo vyřízeno kladně 340 žádostí od osob, které cestovaly soukromě do zahraničí v letech 1977 až 1979 a dalších 243 žádostí od osob, které v Brně vůbec nebydlely ani nepracovaly, respektive nebyly tam policejně přihlášeny. „U 118 žádostí komise zjistila, že na podaných formulářích byla přímo uvedena jména intervenujících osob, která byla později znečitelněna. Bylo kladně vyřízeno 292 žádostí, kde byly údaje na originálu žádosti a kopii různé, resp. byly dodatečně měněny.“. Dále bylo kladně vyřízeno 38 žádostí, které ve skutečnosti byly jedinou žádostí hromadnou určenou na krytí hromadného zájezdu (ty se měly dle pravidel vyřizovat jinak). Ředitel pobočky toto pochybení ovšem odůvodnil tím, že šlo o 38 pracovníků městského výboru KSČ, kteří se 12. dubna 1980 zúčastnili ve Vídni setkání s představiteli Komunistické strany Rakouska. [7] Jaký byl trest za tyto skutečnosti? „Celá věc pro pracovníky SBČS v Brně ale nakonec dopadla nečekaně dobře, zřejmě proto, že nevznikl větší devizový schodek: ředitel pobočky byl potrestán důtkou.“ [8] To je zvláštní, protože minimálně to, že na podaných formulářích byla přímo uvedena jména intervenujících osob, která byla později znečitelněna či rozdíly mezi originály a kopiemi žádostí, poměrně jasně naznačuje, že nešlo o pochybení, ale o plánovanou činnost. Důvody pro ni jsou nasnadě: klientelismus a korupce. Dle J. Rychlíka nedodržování zásad pro opakované výjezdy zjišťovaly revize prakticky u všech poboček. „V menších městech, kde se lidé lépe vzájemně znají, totiž každoroční cesty některých lidí do zahraničí logicky vyvolávaly závist a zároveň vztek těch žadatelů, kteří byli opakovaně neúspěšní.“. Konkrétně autor zmiňuje třeba Břeclav a Hodonín. [9] I zde tedy zapracoval klientelismus a korupce. Dodejme k tomu, že opakované výjezdy směly být vyřizovány (od roku 1979) až po vyřízení žadatelů, kteří doposud nevycestovali. Pro příklad v roce 1984 bylo v ČSSR uspokojeno 15,39 % žadatelů o soukromé individuální cesty, 13,36 % žadatelů (asi 18 217 osob) v České a 21,31 % žadatelů (asi 8 714 osob) ve Slovenské republice. Z těch, kteří doposud nikdy nikam soukromě necestovali, bylo uspokojeno 24,8 %, v ČSR 22,4 % a v SSR 42 %! [10] Bylo-li v té době Čechů (chcete-li, tak včetně Moravanů a Slezanů) zhruba 2 ku 1 Slovákovi (včetně Maďarů), tak v roce 1984 byl u vyřízených devizových příslibů poměr asi 2,09 Čecha ku 1 Slováku. Individuální cestování s devizovým příslibem zahrnovalo roku 1983 24 % osob vycestovalých do nesocialistických států (NS). [11]

V pobočce SBČS v Benešově její zaměstnanci použili opakovaně devizové přísliby ke krytí hromadného zájezdu, na který si dokonce objednali vlastní autobus. „Vyšetřování udání bylo nejprve vedeno orgány samotné benešovské pobočky a dospělo k závěru, že porušení předpisů nelze prokázat. Hlavní ústav pro ČSR se s tím nespokojil a provedl nové šetření, které obejití předpisů potvrdilo. Z dochovaného spisu není ale jasné, zda následovaly nějaké sankce vůči zaměstnancům benešovské pobočky. Konec konců, ve všech případech byly porušeny jenom interní předpisy, nebyl to přestupek či dokonce trestný čin.“ [12] Přímo trestný čin byl odhalen v brněnské pobočce roku 1975, kde vedoucí zahraničního oddělení inspektor František Dočkal vydával neoprávněně devizové přísliby, na kterých padělal podpis ředitele pobočky. Dle Rychlíka se dá předpokládat, že tyto přísliby měly posloužit jen pro vylákání výjezdní doložky od oddělení pasů a víz, avšak někteří držitelé těchto padělaných příslibů si u jiných poboček SBČS nebo u jiných bank nakoupili devizy a valuty, což byla chyba, protože banky tyto přísliby zaslaly vystavující pobočce v Brně, kde byl podvod odhalen, protože Dočkal uváděl na padělcích čísla skutečně vydaných devizových příslibů. [13]

Černý trh s měnami

Zmíněný pasivní cestovní ruch byl placen z aktivního cestovního ruchu (tj. pobytu cizinců u nás). V 80. letech činil průměrný roční příjem z aktivního cestovního ruchu 90 až 100 milionů dolarů, z toho 40 milionů připadalo na individuální návštěvníky ze zahraničí, kteří neměli zaplaceny předem žádné služby a museli proto v rámci tzv. povinné směny vyměnit za každý den stanovenou částku v hotovosti nebo v cestovních šecích. „Odborníci v osmdesátých letech kromě toho spočítali, že se ročně do Československa dostává v rámci aktivního cestovního ruchu dalších 100 až 120 milionů dolarů, které jsou směňovány na černém trhu za podstatně výhodnější kurz.“ Finanční experti SBČS a ministerstva financí dle Rychlíka opakovaně upozornili, že tuto částku by bylo možné získat pro státní pokladnu, zrušením tzv. povinné směny u devizových cizinců a následně vyrovnáním oficiálního turistického kurzu s kurzem černým, aby se cizincům nevyplatilo riskovat směnu na černém trhu. „Tento návrh odborníků se v osmdesátých letech z politických důvodů nerealizoval, neboť by v praxi znamenal faktickou devalvaci koruny a růst cen.“. Navíc odhadem 50 až 60 milionů dolarů z černého trhu skončilo i tak ve státní pokladně. Tzv. veksláci je jen v menší míře totiž opět prodávali anebo tajně vyváželi ze země, většinou za ně v bankách nakupovali tuzexové poukázky (tzv. bony) umožňující nákup v tzv. Tuzexu, které pak rozprodávali. [14] Přičemž však občanům se prodávaly na základě devizového příslibu zahraniční měny v československých směnárnách v důsledku vysoké přirážky v podstatě za černý, tj. reálný kurs. Prodej cizí měny se uskutečňoval dle platného kursu s připočítáním 75 % přirážky a 125 % správního poplatku na rozvoj cestovního ruchu, počítaného ze součtu kursovní hodnoty a příslušné přirážky, tj. celkem šlo o přirážku ve výši 293,75 %. [15] Je patrné, že dle úředního odhadu tedy černý trh převyšoval ten legální. Je také dost pravděpodobné, že pracovníci v bankách si museli všimnout, že někteří občané (veksláci) mění nezvyklé množství finančních prostředků, ale asi se nic moc nestalo a nikomu to zřejmě moc nevadilo.

Pár dalších poznatků z knihy

Letem světem doplníme ještě pár zajímavých poznatků (aniž bychom je zdaleka všechny vyčerpali) z knihy J. Rychlíka. Ta, i když neprezentuje příliš čtivé téma, za přečtení rozhodně stojí. A navíc vlastní text (tj. nepočítáme-li otištěné dokumenty) je poměrně krátký. Z knihy je patrná následující překvapivá věc (kniha se nezabývá jen obdobím normalizace), a to sice že: „V rozporu s obecnou představou totiž právo občanů cestovat do zahraničí nebylo občanům odebráno až po komunistickém převratu, ale neexistovalo už ani ve třetí republice.“ [16] Třetí republikou se rozumí období let 1945 až 1948. Komunisté tak navazovali jen na (kvazi) demokratický režim. Únorový převrat měl pro cestování do ciziny jen ten dopad, že byla ještě více zpřísněna kritéria pro vydávání cestovních pasů a zavedena jednorázová výjezdní povolení (později zvané výjezdní doložky) nutná ke každému výjezdu z Československa. Dle vládního usnesení z 1. března 1949 neměly být soukromé cesty do zahraničí vůbec povolovány, přičemž zákaz se týkal i cest do ostatních lidově demokratických států. [17] Na druhou stranu dle autora v období 1965 až 1969 bylo soukromé krátkodobé cestování občanů do kapitalistických států relativně svobodné. V roce 1967 vyjelo do kapitalistických států na pozvání na soukromou cestu 191 888 osob a roku 1968 375 192 osob (roku 1968 to bylo 93 % všech povolených soukromých cest). [18] Pro srovnání roku 1983 bylo cest do nesocialistických zemí jen (na pozvání s devizovým vybavením i na devizový příslib) 116 400. [19]

Úplně snadné nebylo za normalizace ani cestování do spřátelených socialistických zemí. Atraktivita jednotlivých zemí byla silně spojena s dostupností nedostatkového zboží. Tuto nákupní turistiku se snažily země omezovat. Řada zboží tehdy byla totiž dotována a prodávala se za ceny nepokrývající výrobní náklady, které si stát, ale zpětně vybíral od občanů v podobě vyplácení nízkých mezd a různých nucených odvodů. Další exotické zboží a potraviny se musely dovážet z kapitalistické ciziny za volně směnitelnou měnu. Prodej dotovaného nebo dováženého zboží cizincům ze spřátelených socialistických zemí, kteří nepřinášeli do země volně měnitelnou měnu ani zde nebyli zaměstnáni, tak znamenal pro stát ve skutečnosti ztrátu. „Členské země RVHP zaváděly silná omezení pro vývoz předmětů v turistickém styku. Vývoz některého zboží byl buď vůbec zakázán (z NDR např. obuv) nebo byl vázán na povolení, za které bylo třeba platit. V obavě před nákupní turistikou proto například Maďarská národní banka odmítala zvyšovat kvótu forintů poskytovaných Státní bance československé a podobně postupovala i Státní banka československá ve vztahu k Státní bance NDR a Polské národní bance.“ [20] Toto bylo zhoršováno i tím, že kursy měn států RVHP byly stanoveny fixně a často po velmi dlouhou dobu a časem už vůbec neodrážely skutečnou hodnotu. „Každoroční jednání národních bank o limitech na příští rok byla stále složitější, protože většinou byla vázána na souhlas se změnou kurzu, který měl zabránit vykupování zboží cizinci.“ [21] Část zboží byla nedostatková a ještě měla být vykoupena cizinci? To nešlo připustit.

Konkrétně například od podzimu 1980 se u nás prodávaly polské zloté jen jednou za devadesát dnů a v polských bankách československé koruny také jednou za devadesát dnů. Důvody byly dle autora hospodářské i politické: obava z nákupní turistiky Poláků a minimalizace politicky nežádoucích vlivů vplývajících ze vzniku nezávislých polských odborů „Solidarita“. To omezilo cesty mezi těmito státy pro občany na čtyřikrát za rok. V prosinci 1981 československá vláda zavedla jednostranná opatření pro cesty našich občanů do Polska a polských občanů do ČSSR (těsně před vyhlášením výjimečného stavu v Polsku), podle kterých bylo možné cestovat jen na základě ověřeného pozvání blízkých příbuzných. V červenci 1985 československá strana odmítla polský požadavek na úplné uvolnění vzájemného cestovního ruchu a učinila jen určité ústupky. Od roku 1979 požadovala rumunská vláda od všech cizinců platbu za pohonné hmoty ve volně směnitelné měně (čili západní měně) a později po cestujících z Československa začaly požadovat rumunské celní úřady minimální částku 80 lei na osobu a den. „Od roku 1980 se také projevoval permanentní nedostatek maďarských forintů, takže jejich prodej byl omezen prakticky jen na jednu nebo dvě cesty ročně. Pokud občan neměl v celním prohlášení příděl forintů, neumožnily mu maďarské pohraniční orgány vstup do země.“ [22] Situace tak neplánovaně vedla (podobně jako zadlužení socialistických států na Západě) k něčemu, co se podobalo hospodářskému nacionalismu, který však měl být s teorií socialismu v rozporu.

Pro zbylé zajímavosti (a jejich ještě řada) bude muset čtenář sáhnout po Rychlíkově knize. Z této stati si však může utvořit představu o dalším zdroji korupce, klientelismu a černého trhu za minulého režimu, a o tom, že někdo si mohl docela dobře cestovat po světě a jiný měl smůlu.

[1] Rychlík, s. 19.
[2] Hrál v tom roli i často pociťovaný nedostatek pracovní síly?
[3] Ibid, s. 19-20. Podobná povinnost platila i pro uhrazení zahraničních pohledávek.
[4] Ibid, s. 31.
[5] Ryska.
[6] Rychlík, s. 31.
[7] Ibid, s. 31-32.
[8] Ibid, s. 32.
[9] Ibid, s. 32. Viz i s. 154 ohledně stížnosti místopředsedy Okresního národního výboru (ONV) pro okres Ústí nad Orlicí.
[10] Ibid, s. 29 a 34. Ze strany 30 je patrné, že se nemusely časem uvádět cesty starší 14 (až asi 16) let, čili pak se zřejmě dle mého hledělo na žadatele s cestou hodně starého data jako na nikdy nevycestované. Počty osob vypočteny z tabulky na straně 137. Ze strany 140 a 142 plyne, že ani požadavky na jugoslávské dináry nebyly vždy uspokojovány. V ČSR i SSR bylo například roku 1983 uspokojeno 100 % žadatelů o devizový příslib, ale roku 1984 v ČSR již jen 22 % a na Slovensku 34.2 % žadatelů. Pro rok 1985 se navrhovalo uspokojení v ČSR 53,8 % žadatelů a SSR 64,2 % žadatelů - Ibid, s. 142 a 157. Pro rok 1984 bylo uspokojení Čechů versus Slováků 1,94 ku 1. Počty osob vypočteny za tabulky na straně 142. Proto jakým způsobem se občané snažili zatajovat své předchozí cesty do ciziny viz strana 39.
[11] Ibid, s. 149-150. 26.5 % tvořil organizovaný cestovní ruch a 49.5 % individuální cestovní ruch - na pozvání s devizovým vybavením. V posledním případě šlo o občany, kteří například obdrželi devizy od příbuzných z nesocialistických zemí (od uprchlíků, vystěhovalců, ale i příbuzných zbytku občanů německého původu), či šlo o osoby se speciálním zacházením. V případě Jugoslávie individuální cestování s devizovým příslibem zahrnovalo roku 1983 54 % osob z osob vycestovalých do Jugoslávie. Do této země se dalo vycestovat i na pozvání bez devizového vybavení, což v případě nesocialistických zemí nešlo.
[12] Ibid, s. 33.
[13] Ibid, s. 33-34. K případnému trestu v knize nic není.
[14] Ibid, s. 34-35.
[15] Ibid, s. 36 a 22. Co se týče datace přirážek, tak šlo o pokyny předsedy SBČS z roku 1975. Pro rok 1984 byl u jugoslávských dinárů snížen správní poplatek na rozvoj cestovního ruchu ze 125 na 75 % (Ibid, s. 48. To také mimo jiné vedlo k nárůstu poptávky po dinárech a cestě do Jugoslávie). Celková přirážka tak činila “jen“ 206.25 %.
[16] Ibid, s. 10.
[17] Ibid, s. 12. Postupem času byly cesty do spřátelených socialistických zemí povolovány, z knihy je však patrné, že se tak dělo dost pomalu, hluboko do 50. let až do 60. let.
[18] Ibid, s. 16-17.
[19] Ibid, s. 149.
[20] Ibid, s. 43.
[21] Ibid, s. 43-44.
[22] Ibid, s. 44-45.

Literatura:

• RYCHLÍK, J. Devizové přísliby a cestování do zahraničí v období normalizace. Praha: Ústav pro soudobé dějiny AV ČR 2012, ISBN 978-80-7258-149-2.
• RYSKA, P. a PRŮŠA, J. Apely na morálku nepomohou [online, 2011]. Dostupný z (přístup IX/2013): http://www.libinst.cz/clanky-a-komentare/1802-apely-na-moralku-nepomohou/.