Veřejná „charita“ a její úskalí ve viktoriánské Anglii a Walesu I

Mises.cz: 10. května 2013, HynekRk, komentářů: 1

Chudinské právo

Anglie a Wales patřily k jedněm z mála zemí, které měly veřejný systém chudinského práva (Poor Law) již od doby ranného novověku (od doby vlády Alžběty I.). Tento systém se skládal ze sociálních dávek a obávaných workhousů [1]. V tomto článku prozkoumáme možnost vzniku prostoru pro zneužívání tohoto sociálního systému v případě sociálních dávek (outdoor relief nebo i out-relief) za starého chudinského práva a nového chudinského práva a workhousů (také indoor relief nebo in-relief) za nového chudinského práva. Tento systém byl z dnešního (ale někdy i tehdejšího) pohledu považován za dosti tvrdý. V roce 1834 přijaté rozhodnutí parlamentu vedlo k rozdělení země do tzv. Poor Law Unions, které měly workhouse v každé faře anebo skupině far (administrativní jednotka zavedená novým chudinským právem, dalo by se přeložit výrazem chudinský okres, zde se přidržíme slova unie). Toto tzv. New Poor Law bylo zaměřeno na chudé schopné práce. Takovíto chudí měli nyní místo dostávání podpory vstoupit do workhousu.

Zde dle historičky Ch. Garwood ztratili tito lidé svobodu, byly zde uniformy ve vězeňském stylu, tvrdá práce, ponížení a sociální potupa, hubená strava a striktní segregace (včetně oddělení rodičů a dětí). Cílem workhousů bylo odstrašení a přinucení práce schopných k najití si práce tím, že se poskytovaly životní standart nižší než standart dostupný s nejnižší dostupnou mzdou. Dle autorky pak chudí dělali téměř cokoliv, aby se vyhnuli tomu, že budou muset zaklepat na dveře workhousu. Nicméně do poloviny století byly některé nejhorší excesy odstraněny a do 60. let 19. století se zlepšily podmínky ve workhousech a (jejich) administrativa, když vznikly u některých velkých chudinských unií nemocnice chudinského práva. Ve stejné dekádě však vláda vedla tažení proti sociálním dávkám, ve snaze donutit chudé ke vstupu do workhousů (a dodejme, že šlo i o to přimět chudé pracovat), což vedlo k růstu počtu chovanců ve workhousech a redukci počtu chudých nárokujících dávky [2]. B. Howson uvádí, režim trestů byl ve workhousech těžký a v některých případech i nehumánní [3].

Počty lidí na dávkách a ve workhousech od roku 1840, kdy existovala oficiální statistika, přináší G. Boyer. V letech 1840 až 1911 kolísalo procento podporovaných lidí vzhledem k populaci od 2,4 do 8,3 %. Tato data jsou založena na zprůměrování dat statistik k 1. I. a 1. VII. daného roku. Počty lidí, kteří využili podpory tohoto systému (sociální dávky i workhousy) během roku mělo být zhruba dvojnásobné – od 5,2 do 18,5 %. Dle tohoto pramenu tedy asi 10 % populace využilo každý rok asistence tohoto sociálního systému v letech 1850 až 1870. V obou případech je však patrná u počtů poměrně výrazná klesající tendence jak v absolutním, tak procentním vyjádření [4]. Dle toho co píše Ch. Garwood by se zdálo tedy, že možnost jak zneužívat sociální podporu a touha ji vůbec zneužívat byla díky tvrdým poměrům tedy poměrně omezená. To nyní prozkoumáme detailněji. Tento příspěvek však nemá za cíl detailně analyzovat chudinské právo v Anglii (Walesu) 19. století a začátku 20. století, provedeme zde jen dílčí analýzy.

Gilbertův akt a Speenhamlandský systém

Začněme v dřívějších dobách. Gilbertův akt z roku 1782 stanovil, že: „…jen nemohoucím chudým by mělo být pomoženo ve workhousu; tělesně schopným by buď měla být nalezena práce nebo jim měla být udělena podpora.“ [5]. Jak je z tohoto a předchozího patrno, tak je jasné, že celý systém se neskládal jen z neoblíbených workhousů. Dokonce podle statistiky uváděné G. Boyerem byla většina uživatelů chudinské péče právě příjemci sociálních dávek (outdoor relief). Ve sledovaném období 1840 až 1911 to bylo nejméně roku 1911, kdy šlo o 64,9 % uživatelů a nejvíce roku 1851, kdy to bylo 87,9 % [6].

Dalším zajímavým opatřením během periody 1750 až 1834 byl Speenhamlandský systém. Ten byl založen na příplatcích k práci. Tento systém byl adoptován ve velké části jižní Anglie k pomoci chudým v době krizí (vysokých cen potravin). Dále existovaly příplatky pracovníkům, kteří měli velké rodiny a sezónně nezaměstnaným zemědělským pracovníkům. V Berkshire v Speenhamlandu (dnes distrikt města Newbury) existoval nejznámější zástupce těchto příspěvků, a to od roku 1795. Za tohoto systému hlava domácnosti (zaměstnaná nebo nezaměstnaná) měla garantován minimální týdenní příjem. Ten byl určen cenou chleba a velikostí rodiny. Tyto podpory byly dávány jen v letech s vysokou cennou jídla a po jejím poklesu byly odstraněny. Příplatky na děti byly rozšířené na venkovském jihu a východě (Anglie). Typická fara platila malé týdenní sumy pro rodiny se čtyřmi a více dětmi do 10 nebo 12 let věku. Problém sezónní práce narostl ve druhé polovině 18. století, kdy došlo k větší specializaci produkce obilí na farmách (a zároveň úpadku jiných zdrojů příjmu). Nárůst sezónnosti přinutil mnoho sezóně nezaměstnaných zemědělských pracovníků vyhledat podporu sociálních dávek během zimy [7].

Aranžmá Speenhamlandského systému bylo určeno jen k dočasnému překlenutí doby vyšších cen potravin a tedy vedlo k tomu, že pracovníci v tu dobu místo hledání pro ně příznivějšího zaměstnání v oblastech s větší poptávkou po práci, byli motivováni více zůstávat na svém místě. Respektive byla snižována motivace pracovníků se přesunovat do oblastí s větší poptávkou po práci. To ovšem znamenalo, že výrobní faktor práce byl z pohledu spotřebitelů nasazen na méně důležitější činnosti, což se odrazilo v tom, že více žádaných statků bylo méně a méně žádaných statků bylo více. Taktéž byla snížena motivace pracovníků zlepšovat se v práci a omezeny snahy o hledání alternativního zabezpečení. Totéž platilo pro problém sezónní práce. Nicméně výhodou Speenhamlandského systému bylo to, že byl jen dočasný. Vliv na zavedení tohoto systému měly mít války s Francií (omezení možnosti dovozu obilí z Evropy) a neúroda. To však platilo jen z počátku, systém byl využíván v menší míře až do vzniku nového chudinského práva. Nakonci platnosti tohoto opatření měly mít vliv i tzv. Swingovi nepokoje („Swing Riots“). Ovšem v  době tohoto systému také existovalo clo na dovoz obilí, které bránilo dovozu levnějšího obilí ze zahraničí. Clo na obilí vedlo v zemi k vysokým cenám obilí, což zhoršovalo nejvíce právě pozici chudých. Někdo by se mohl otázat, kam měli jít daná pracovníci pracovat? V té době již do průmyslu. 2. polovina 18. století byla totiž v Anglii již dobou průmyslové revoluce. Výhodou takového odchodu by bylo nejen uspokojení poptávky pro práci v průmyslových oblastech, ale i pokles nabídky práce v uvedených zemědělských oblastech, díky čemuž by zde mzdy ceteris paribus stouply.

Příplatky pracovníkům, kteří měli velké rodiny, pak znamenali, že člověk byl odměněn za to, že má více dětí. Vyplatilo se tedy mít více dětí, protože tak člověk dosáhl na sociální dávky. Počty chudých byly tímto opatřením tedy zvyšovány. Toto byl problém i Speenhamlandského systému, který byl založen, jak bylo uvedeno, na tom, že výše sociální dávky závisela i na velikosti rodiny. Navíc systém garantoval minimální týdenní příjem bez ohledu na to, zda byla hlava rodiny zaměstnána anebo nezaměstnána. To vzhledem k tomu, že volný čas je pro lidi vzácným statkem muselo vést ke snížení motivace k práci. Člověk v podstatě pracoval jen za rozdíl mezi mzdou a garantovaným příjmem. Obětování volného času mu tak nepřineslo celou mzdu, ale jen tento rozdíl. Náklady obětované příležitosti volného času, tak byly sníženy.

Dle jednoho pramene platilo konkrétně pro Speenhamland, že pokud stál bochník chleba (3,9 kg) z druhořadé mouky 1 šilink, tak: „…potom každý chudý a pracovitý muž má mít pro svoji vlastní potřebu 3 š(ilinky) týdně, buď získané jeho vlastní prací anebo prací jeho rodiny, nebo příspěvkem z chudinských daní [tj. ze sociálních dávek, pozn. autora], a pro podporu jeho ženy a každého z jeho rodiny, 1 š(ilink) 6 p(encí).“. Když stoupla cena bochníku na 1 šilink a 4 pence, potom každý takový muž měl mít pro sebe 4 šilinky týdně a 1 šilink a 10 pencí pro podporu každého z jeho rodiny atd. [8]. Dle uvedeného zdroje je patrné, že za každé další dítě se platila sociální dávka proporcionálně [9]. Pro srovnání dle J. Downse ve své knize „The Industrial Revolution: Britain, 1770–1810“, že týdenní mzda 7 šilinků a 6 pencí do 10 šilinků byla v jím zkoumané době běžná. Při ceně bochníku chleba 1 šilink si čtyřčlenná rodina měla přijít na celkem 7 šilinků a 6 pencí, zatímco při zmíněné ceně 1 šilink a 4 pence, to již bylo 9 šilinků a 6 pencí. Pokud tedy žena a děti nepracovaly (často však také pracovaly), tak šlo ve srovnání se mzdou o téměř stejnou částku [10]. Nicméně ve skutečnosti byla tato sociální politika decentralizovaná a byla tedy variabilnější. Pod „roundsman system“ a „work schemes“ (částečně i pod „labour rate“) byli (mohli být) žadatelé o podporu posláni na práce na farmách nebo na údržbu silnic, kde tato práce byla placená ze silniční daně [11]. Tyto modifikace snižovaly (záměrně?) výnosy z toho, že byl člověk na sociálních dávkách. Tento systém také nebyl v činnosti trvale (viz výše).

Samotný G. Boyer cituje, že domácnosti v jižní Anglii trpěly významným poklesem reálných příjmů.  Průměrně reálné mzdy pro nádeníky pracující v zemědělství klesly o 19 % od let 1767-70 do roku 1795 v 15 jižních obilí produkujících hrabství, pak zůstaly zhruba konstantní mezi léty 1795 a 1824, a do roku 1832 vzrostly zhruba o 10 % oproti roku 1770. Na severu a ve střední části země mzdy nádeníků pracujících v zemědělství zůstaly zhruba konstantní v letech 1770 až 1810 a potom ostře vzrostly, takže ve 20. letech 19. století byly vyšší o 50 % než v roce 1770 [12]. Směr toku pracovních sil se zdá být tedy jasný (vedle toho zde byl ovšem i Londýn a některé jiné oblasti a města). Sociální dávky tomuto toku ovšem poněkud bránily. Tato situace je i pěknou ukázkou dopadů zvyšování kapitálové vybavenosti práce v jednom odvětví na druhá odvětví. Důležitá je ještě poznámka, že: „Výdaje na hlavu [chudinského práva, pozn. autora] byly v průměru větší v zemědělských hrabstvích než více průmyslových hrabstvích, a byly speciálně vysoké v obilí produkujících jižních hrabství -- Oxford, Berkshire, Essex, Suffolk a Sussex.“ [13].

Zneužívání sociálních dávek zaměstnavateli

O kuriózním zneužívání těchto sociálních dávek nás informuje sám G. Boyer: farmáři najímající pracovníky se zasazovali o Poor Law a snažili se tak šetřit peníze, protože pracovníky během okurkové sezóny propustili a tito pobírali podporu, kterou platili farmáři najímající pracovníky na daních spolu s plátci daní, kteří nikoho nenajímali (rodinní farmáři, kupci a řemeslníci). Toto platilo až do roku 1834 [14]. Ovšem znovu zopakujme důležitý fakt, že volný čas je pro člověka vzácný, jeho užívání je spojeno s náklady obětované příležitosti. V situaci bez sociálních dávek člověk přichází o výdělek a statky, které si za něj může koupit, proto si bude užívat volný čas jen po určitou dobu, po které půjde opět vydělávat peníze. Ovšem sociální podpora znamená, že náklady obětované příležitosti jsou nyní menší a čas, kdy si lidé budou chtít užívat volný čas, tak bude delší. Dojde k poklesu nabídky práce, a tím i růstu její ceny. Za takových okolností museli farmáři nabídnout pracujícím vyšší mzdu, aby byly náklady obětované příležitosti dostatečně vysoké. Pak je otázka, zda se práci najímajícím farmářům toto opatření vůbec vyplatilo. Zda se jim to vyplatilo ve vztahu k výhodám, které jim plynuly z toho, že část roku nemuseli platit plné mzdy (část daní platili), a že chudí neodcházeli za prací do továren a hospodářsky rostoucích oblastí, a u práce v zemědělství tak ve vrcholné sezóně byla tendence k její nižší ceně díky její vyšší nabídce (Jistě by to bylo výhodnější tehdy, pokud by muselo dojít k přerušení vyplácení dávek v době zvýšené potřeby práce, což nemůžeme vyloučit.). Zaměstnavatelé nebyly sami. Zneužívání sociálních dávek chudými naznačuje příklad z Walesu, kdy rodiče měli nevzdělávat své děti a vydávat je za imbecilní, aby získali sociální dávky [15].

[1] Podobné instituce se nalézaly i v Českých zemích, kde se používal například název robotárny anebo donucovací pracovny, název workhouse budeme používat i na dále.
[2] Garwood, s. 73-75. Je nutné předpokládat, že změny počtu chudých nárokujících dávky byly ovlivněny i dalšími faktory, jako byl zejména růst reálných mezd díky růstu blahobytu a i díky zrušení řady omezení mezinárodního obchodu a zrušení některých daní. P. Murray je ohledně strachu z workhousů za nového chudinského práva více zdrženlivější (viz dále), ale v případě disciplíny mluví o úzkoprsé tyranii. Každopádně za nového chudinského práva se dle téhož již nepoužívalo bytí dospělých a dívek a ani příděl jídla nešlo (za trest) redukovat pod určité minimum (Murray, s. 46 a 53).
[3] Howson, s. 60. Jsou zde uvedeny i příklady. Práce zde uváděné pro workhousy jsou rozbíjení kamení, mletí obilí a sbírání koudelí.
[4] Boyer, Table 1 a Historical debate about the effect of the New Poor Law. Podíl chovanců ve workhousech na celkovém počtu lidí, kteří využili asistenci chudinského práva, měl však stoupající tendenci (viz dále).
[5] Ibid, Gilbert’s Act and the Removal Act.
[6] Ibid, Table 1. Získáno dopočtem z podílu chudých pobývajících ve workhousu „Share of paupers relieved indoor“.
[7] Ibid, Speenhamland System and other forms of poor relief.
[8] Bloy. 1 šilink byl 12 pencí, 1 libra se rovnala 20 šilinkům.
[9] Ibid. Jiný pramen uvádí drobné odchylky – viz historyhome.co.uk.
[10] Downs, s. 49.
[11] Bloy.
[12] Boyer, Causes of the Increase in Relief to Able-bodied Males a North and Midlands.
[13] Ibid, Regional differences in relief expenditures and recipients. Zajímavá je zde i tato věta: „Zvláště, podíl přestárlých a invalidních příjemců podpory byl vyšší na severu a západě než na jihu; jako důsledek, podíl těch co byli tělesně zdatní, byl vyšší na jihu a východě než jinde.“.
[14] Ibid, Labor-hiring farmers take advantage of the poor relief system.
[15] Higgs, s. 91.