Zmenšovanie úlohy štátu: lekcie z Nového Zélandu

Mises.cz: 13. června 2011, Iness.sk (přidal Kolektiv Mises.cz), komentářů: 38

Pekný popis skúseností s reformami na Novom Zélande vo svojej prednáške predniesol prof. McTigue. Ak si myslíte, že nie je možné dramaticky redukovať počet štátnych zamestnancov, radikálne rušiť regulácie a dotácie odvetví, či zaviesť aj do takých sektorov ako je vzdelávanie manažérsky prístup, tento prepis jeho prednášky je určený presne pre vás.

Ak nazrieme do minulosti, zistíme, že rast štátu je moderným fenoménom. Od roku 1850 až do roku 1920 či 1930 bol podiel štátu na HDP v priemyselne vyspelých krajinách okolo 6%. Od tohto obdobia, predovšetkým od roku 1950, sme mohli badať prudký vzrast podielu štátu na HDP, v niektorých krajinách až na 35-45% (v prípade Švédska dosiahol podiel až 65%, čo malo za následok takmer samodeštrukciu štátu. V súčasnosti Švédsko začína rušiť niektoré sociálne programy, aby bolo ekonomicky životaschopné).

Možno takýto trend zastaviť alebo aspoň spomaliť? Môj názor na základe vlastnej skúsenosti znie „áno“. Vyžaduje si to však väčšiu transparentnosť a závažnejšie postihy za zlé rozhodnutia – a to sú veci, ktoré sa nedosahujú ľahko.

To, čo v súčasnosti vidíme po celom svete, môžeme nazvať tichou revolúciou, ktorá sa spája so zmeneným nazeraním ľudí na zodpovednosť vlády. Klasická téza zodpovednosti sa zjednodušene drží toho, že vláda môže minúť len toľko, koľko vyberie. Nové ponímanie zodpovednosti je založené na otázke: „Aký verejný úžitok sme dosiahli za vynaložené peniaze?“ Otázka neustále kladená v podnikateľskom sektore však nebola bežná v štátnej správe. A tie krajiny, ktoré dnes statočne čelia tejto otázke, dosahujú výnimočné výsledky. To bol určite základ pre úspešné reformy aj na mojom rodnom Novom Zélande.

Príjem na obyvateľa Nového Zélandu bol pred rokom 1950 tretí najvyšší na svete, po USA a Kanade. Ale v roku 1984 príjem na hlavu klesol na 27. miesto na svete, na úroveň Portugalska a Turecka. Nielen to, miera nezamestnanosti dosahovala 11,6% a zaznamenali sme aj nepretržité obdobie 23 rokov s deficitným hospodárením (niekedy deficity dosahovali až 40% HDP), náš dlh narástol na 65% HDP a rating krajiny sa neustále zhoršoval. Vládne výdavky predstavovali celých 44% HDP, kapitálové investície vo veľkom odchádzali do zahraničia, štátna kontrola a úzky dohľad existoval na každom stupni ekonomiky. Mali sme devízové kontroly, čo znamenalo, že som si nemohol predplatiť časopis The Economist bez povolenia ministra financií. Nemohol som nakupovať akcie zahraničných spoločností bez toho, aby som sa vzdal občianstva. Cenové kontroly sa týkali produktov a služieb, všetkých obchodov a odvetví služieb. Existovali mzdové kontroly a zmrazenie miezd. Nemohol som svojim zamestnancom zaplatiť viac – alebo vyplatiť im bonusy – ak som chcel. Existovala kontrola dovozu tovarov, ktoré sme mohli importovať do krajiny. Aby sa priemysel udržiaval pri živote, bol intenzívne dotovaný. Mladí ľudia húfne opúšťali krajinu.

Vládna spotreba a dane

Keď bola v roku 1984 zvolená reformná vláda, identifikovala tri problémy: vysoká spotreba štátu, vysoké zdaňovanie a priveľký štátny vplyv. Otázkou bolo, ako dosiahnuť zníženie výdavkov a daní a zmierniť úlohu štátu v ekonomike. V takejto situácii je potrebné zistiť, aká je návratnosť vynaložených peňazí. Za týmto účelom sme implementovali novú politiku, podľa ktorej by peňažné prostriedky neboli jednoducho alokované rozpočtovým inštitúciám, ale namiesto toho bol uzavretý kontrakt s výkonnými riaditeľmi týchto inštitúcií, v ktorom bola jasne vytýčené, čo očakávame za poskytnuté peniaze. Ľudia, ktorí viedli vládne organizácie, boli najímaní z celého sveta a podpisovali časovo ohraničené zmluvy na päť rokov s možnosťou predĺženia o ďalšie tri roky. Jediným dôvodom pre prepustenie mohlo byť neplnenie cieľov, teda novozvolená vláda ich nemohla jednoducho vyhodiť ako štátnych zamestnancov, čo sa stávalo v starom systéme. A samozrejme pri takomto nastavení motivácií riaditelia štátnych organizácií – podobne ako manažéri v súkromnom sektore – dbali na to, aby aj zamestnanci o úroveň nižšie mali stanovené jasné ciele, ktorých dosiahnutie očakávali.

Prvé, čo sme vyžadovali od každej inštitúcie, bol návrh na výkon politiky v danej oblasti. Cieľom bolo vyvolať aktívnu diskusiu medzi vládou a riaditeľmi úradov zameranú na dosahovanie cieľov, ako príklad môžem uviesť zníženie hladu a bezdomovstva. To však neznamenalo pre vládu hľadanie spôsobu, ako nakŕmiť a ubytovať čo najviac ľudí – to nie je dôležité. Dôležité je to, do akej miery sa hlad a bezdomovstvo skutočne znížia. Inými slovami, nie je dôležité, koľko ľudí poberá sociálne dávky, ale koľko ľudí sa stane nezávislými na sociálnom systéme.

Keď sme rozbiehali tento proces, štátnym organizáciám sme kládli základné otázky. Prvá otázka bola: “Aká je vaša úloha?“ Druhá: “Čo by ste mali robiť?“ Na základe odpovedí sme vraveli: „Odstráňte to, čo by ste nemali robiť“ – to znamená prestaňte robiť to, čo nie je úlohou štátu. Potom sme kládli záverečnú otázku: „Kto by to mal platiť? – daňový poplatník, užívateľ, spotrebiteľ alebo daný sektor?“ Pýtali sme sa na to preto, lebo daňovník v mnohých prípadoch dotoval statky, ktoré mu neprinášali žiaden úžitok. Ak náklady na službu zoberie od skutočného spotrebiteľa na seba štát, podporí tým nadmernú spotrebu a dochádza k znehodnoteniu čohokoľvek, čo robíte.

Keď sme s týmto procesom začínali na Ministerstve dopravy, malo 5 600 zamestnancov. Keď sme skončili, bolo ich 53. Keď sme začínali so štátnou Lesnou službou bolo tam zamestnaných 17 000 zamestnancov. Keď sme skočili, bolo ich 17. Neskôr sme to aplikovali na Ministerstvo výstavby, kde pracovalo 28 000 zamestnancov. Kedysi som bol ministrom výstavby a skončil som tam ako jediný zamestnanec. V tom druhom prípade väčšina činnosti spočívala v stavebníctve a inžinieringu a na tieto činnosti je na trhu dostatok ľudí, ktorí to dokážu aj bez zapojenia vlády (Ministerstvo výstavby bolo zrušené v roku 1988, pozn. prekl.). Ak mi niekto povie: „Ale veď vy ste zlikvidovali všetky pracovné pozície!“ – to nie je pravda. Štát prestal zamestnávať ľudí na týchto pozíciách, ale potreba výkonu tejto práce nezmizla. Navštívil som po niekoľkých mesiacoch pracovníkov v lesnom hospodárstve, po tom čo stratili prácu v štátnej správe, a boli v podstate šťastní. Povedali mi, že teraz zarábajú asi trikrát viac ako zarábali predtým – vrcholom toho všetkého bolo ich vlastné prekvapenie, že ich výkonnosť vzrástla o 60% v porovnaní s tým, na čo boli zvyknutí. To isté poznanie platilo aj na ostatné pracovné pozície, o ktorých som sa zmienil.

Niektoré veci, ktoré štát robil, jednoducho neboli jeho úlohou. Tak sme predali telekomunikácie, aerolinky, zavlažovacie systémy, IT služby, tlačiarne, poisťovne, banky, cenné papiere, hypotéky, železnice, autobusové linky, hotely, loďstvo, poľnohospodárske poradenské služby atď. Hlavné bolo to, že po predaji vzrástla ich produktivita a náklady na ich obsluhu poklesli, čo malo obrovský prínos pre ekonomiku. Ďalej sme sa rozhodli, že ďalšie organizácie štátu by mali fungovať na ziskovom princípe a platiť dane. Napríklad systém leteckej kontroly bol založený ako samostatná spoločnosť, ktorá musí dosiahnuť dostatočnú mieru návratnosti a musí platiť dane, bez možnosti kapitálovej investície od svojho vlastníka (štátu). To sme aplikovali na 35 organizácií. Predtým náklady na ich prevádzku vyžadovali asi jednu miliardu dolárov ročne; teraz nám produkujú asi miliardu dolárov v podobe príjmov a daní.

Dosiahli sme celkovú redukciu v štátnej správe asi 66%, meranú na základe počtu zamestnancov. Podiel štátu na HDP poklesol z 44% na 27%. Hospodárili sme s prebytkami a zaviedli sme politiku nikdy nenechávať doláre na stole: Vedeli sme, že ak by sme nepoužili peniaze, nejaký panák by ich minul. Preto sme prebytky použili na splácanie dlhu, čím poklesol z 63% na 17% HDP. Zvyšok prebytku sme minuli každý rok na daňové úľavy. Redukovali sme sadzby dane z príjmov o polovicu a odstránili vedľajšie dane. Výsledkom bol nárast príjmov o 20%. Áno, Reagan mal pravdu: nižšie dane produkujú vyššie príjmy.

Dotácie, školstvo a konkurencieschopnosť

A čo invazívna politika štátu vo forme dotácií? Prvým závažným problémom súvisiacim so subvenciami je pochopenie, že ľudia sa na dotáciách stávajú závislými. Neskôr, keď sa stanú závislými, strácajú invenciu, kreativitu a ich závislosť sa dokonca prehlbuje.

Uvediem príklad: Do roku 1984 tvorili štátne dotácie asi 44% všetkých príjmov chovateľov oviec. Hlavným predajným artiklom bola jahňacina, ktorá sa na medzinárodných trhoch predávala za približne 12,50 dolárov (so štátnou podporou ďalších 12,50 dolárov) za kus. Počas jedného roka sme zrušili všetky dotácie pre chovateľov oviec. A samozrejme chovatelia boli nešťastní. Ale ako náhle sa zmierili so skutočnosťou, že dotácie už nedostanú, dali dokopy tím ľudí, ktorí mali riešiť problém, ako dosiahnuť 30dolárovú predajnú cenu za kus. Tím ohlásil, že to bolo ťažké, ale nie nemožné. Vyžadovalo si to produkovať úplne iný produkt, spracovanie iným spôsobom a predávať ho na odlišných trhoch. Do dvoch rokov, do roku 1989, uspeli s produktom v hodnote 30 dolárov namiesto produktu v hodnote 12,50 dolárov. Do roku 1991 bola jeho hodnota 42 dolárov, do roku 1994 - 74 dolárov a do roku 1999 - 115 dolárov. Inými slovami, priemysel s ovcami sa otvoril trhu a našiel zákazníkov, ktorí boli ochotní zaplatiť vyššie ceny. V súčasnosti môžete navštíviť najlepšie reštaurácie v USA a kúpiť si jahňacinu z Nového Zélandu s cenou medzi 35 – 60 dolárov za libru. Netreba ani spomínať, že zrušenie dotácií v tomto odvetví bolo spojené s očakávaním hromadného odchodu ľudí. To sa ale nestalo. Príkladom je, že prevádzku ukončilo iba 0,75% podnikov, ktoré podnikali s ovcami – boli to ľudia, u ktorých nebol chov oviec prioritou. Navyše mnohí predpovedali masívny posun ku vzniku veľkých agrárnych spoločností na úkor rodinných fariem. Zaznamenali sme však presný opak. Korporátne farmárčenie ustúpilo a rodinné sa vzmáhalo, pravdepodobne preto, že rodiny sú pripravené pracovať za menej ako korporácie. V konečnom dôsledku to bola tá najlepšia vec, ktorá sa nám mohla stať. Demonštrovala sa tým skutočnosť, že ak ľuďom nedáte inú voľbu, ale možnosť byť kreatívny a inovatívny, potom sa riešenia nájdu.

Školstvo zlyhávalo tiež. Systém zlyhával asi u 30% detí – predovšetkým z nižších sociálnych vrstiev. Školstvo bolo dotované počas 20 rokov viac a viac a výsledky boli horšie a horšie. Dosiahnutie horšieho výsledku ako pred 20 rokmi nás stálo dvakrát viac peňazí. Preto sme sa rozhodli prehodnotiť aj túto činnosť. Prvou úlohou bolo zistiť, kam a koľko dolárov tieklo do školstva. Najali sme medzinárodných konzultantov (pretože sme neverili vlastnému ministerstvu) a ich správa poukázala, že z každého dolára vyčleneného do školstva 70 centov zhltli náklady na administratívu. Keď sme sa to dopočuli, okamžite sme zrušili všetky školské úrady v celej krajine. Každá škola bola potom pod kontrolou správcovských úradov, ktoré tvorili ľudia zvolení rodičmi študujúcich detí, a nikým iným. Školám bola pridelená suma peňazí na základe počtu študentov, ktorí ju navštevovali, bez ďalších obmedzení. V tom čase sme rodičom oznámili, že si môžu vybrať školu, ktorú budú ich deti navštevovať. Je absolútne neprijateľné, ak niekto povie rodičom, že musia poslať svoje deti do zlých škôl. Počas jedného dňa sme aplikovali nový systém na 4 500 školách.

Ale my sme šli ešte ďalej: umožnili sme, aby súkromné školy boli financované rovnakým spôsobom ako verejné školy, dávajúc tak rodičom možnosť vynaložiť peniaze na školu podľa vlastného výberu. Opäť sa predpokladal obrovský odchod študentov z verejných na súkromné školy, pretože tieto školy dosahovali o 14-15% lepšie výsledky. Tento odchod sa však nekonal, pretože v priebehu 18-24 mesiacov sa školy medzi sebou kvalitatívne vyrovnali. Prečo? Učitelia si uvedomili, že odchod študentov by znamenal aj odliv peňazí a v konečnom dôsledku aj stratu ich zamestnania. Na začiatku procesu nastúpilo na verejné školy 85% študentov. O tri roky neskôr verejné školy navštevovalo až 87% všetkých študentov. Oveľa dôležitejší bol fakt, že vedomostné výsledky študentov sa zlepšili z úrovne 14-15% pod priemerom porovnateľných krajín na úroveň 14 alebo 15%-ného nad nimi.

Zamyslime sa nad zdaňovaním a konkurencieschopnosťou. Čo si dnes mnohí vo verejnom sektore neuvedomujú, je skutočnosť, že dosahovanie konkurencieschopnosti má celosvetový rozmer. Kapitál a pracovná sila sa voľne pohybujú z jedného miesta na druhé a jediný spôsob, ako zamedziť odchodu podnikov, je zabezpečiť lepšie podnikateľské prostredie ako ktokoľvek iný. Ohľadom tohto, veľmi zaujímavá situácia sa stala asi pred dvoma rokmi v Írsku. Európska únia na čele s Francúzskom ostro kritizovali írsku daňovú politiku – najmä korporátnej sféry – pretože Írsko znížilo daň z príjmov právnických osôb zo 48% na 12%, čo masívne ťahalo firmy do Írska. Európska únia chcela sankcionovať Írsko vo forme zvýšenia dane na úroveň 17% v súlade so sadzbami ostatných európskych krajín. Samozrejme, Írsko na to nenaletelo. Európa na to reagovala slovami, že to, čo Írsko spravilo, bolo nekorektné a nekonkurenčné. Írsky minister financií súhlasil: Poukázal na zdaňovanie korporácií 12% sadzbou v porovnaní s 10% sadzbou na príjmy fyzických osôb. Preto Írsko znížilo daň pre podnikovú sféru rovnako na 10%. Bola to ďalšia prehra Francúzska.

Keď sme sa pozreli bližšie na proces výberu štátnych príjmov, zistili sme, že je veľmi komplikovaný, deformuje podnikanie a súkromné rozhodovania. Preto sme sa spýtali niekoľko otázok: Zohľadňoval náš daňový systém výber daní? Týkal sa výberu príjmov a poskytovania sociálnych služieb? Alebo zohľadňoval výber príjmov, poskytovanie sociálnych služieb a zmeny v správaní ľudí, všetky tri naraz? Zhodli sme sa, že v racionálnom systéme zdaňovania nemajú sociálne služby a zmeny v správaní žiadne miesto. Rozhodli sme sa, že budeme mať iba dva mechanizmy výberu príjmov: daň z príjmov a spotrebnú daň – a mohli by sme znížiť sadzby a zjednodušiť tieto mechanizmy, ako to je len možné. Znížili sme vysokú daň z príjmov z 66% na 33% a zaviedli rovnú daň pre vysoko príjmové vrstvy obyvateľstva. Pre nízko príjmové vrstvy bola zavedená rovná daň, ktorá sa znížila z 38% na 19%. Neskôr sme stanovili spotrebnú daň na úrovni 10% a zrušili všetky ostatné dane – daň z kapitálových príjmov, daň z nehnuteľnosti atď. Tento systém bol starostlivo navrhnutý, aby zabezpečil rovnaký príjem ako pred jeho aplikáciou a bol prezentovaný verejnosti ako hra s nulovým súčtom. V skutočnosti sa zvýšili príjmy o 20%. Prečo?

Nepočítali sme s dobrovoľným dodržiavaním zákonov. Pretože ak sú nízke dane, daňovníci nebudú zamestnávať drahých právnikov a účtovníkov na hľadanie medzier v zákone. V skutočnosti každá krajina vo svete, ktorá dramaticky zjednodušila daňový systém a znížila svoje daňové sadzby, mala vyšší príjem, nie naopak.

A čo regulácia? Regulačná sila je zvyčajne delegovaná na nevolených predstaviteľov s malou alebo žiadnou zodpovednosťou, ktorí obmedzujú slobodu ľudí. Tieto regulácie je veľmi ťažké odstrániť, ak sú raz zavedené. Ale našli sme spôsob: jednoducho sme zmenili nariadenia, na ktorých boli založené. Napríklad sme zmenili zákony o životnom prostredí na tzv. Zákon o manažmente zdrojov, čím sme redukovali 25 palcov (63,5 cm) hrubý zákon na 348 strán. Zmenili sme celý daňový zákonník, všetky farmárske zákony a zákony o pracovnej bezpečnosti a zdraví. Na tejto zmene pracovali najlepšie mozgy, ktorým sme povedali, aby si predstavili, že žiadne zákony v tejto oblasti neexistujú a aby sa pokúsili vytvoriť zákon pre najlepšie možné podnikateľské prostredie, v ktorom by priemysel prospieval. Nové zákony v podstate zrušili staré, čo znamenalo, že všetky pôvodné regulácie prestali existovať.

Odlišný pohľad na štát

To, čo som hovoril, bol nový pohľad na štát. Vysvetlím, ako sme vyriešili problém s jeleňmi. Naša krajina nemala žiadnu pôvodnú vysokú zver okrem importovaných jeleňov z Anglicka. Tento jeleň nám neustále unikal vo voľnej prírode a stál sa nepríjemným škodcom. Pokúšali sme sa ho 120 rokov obmedziť, až jedného dňa niekto prišiel s nápadom, aby sme nechali ľudí, aby jelene chovali. Oznámili sme to aj farmárskej komunite, že si ho môžu chytiť a chovať, ale v rámci osem stôp vysokých plotov. A od tohto dňa sme neminuli ani dolár na ich elimináciu. Ani jeden. Teraz je Nový Zéland producentom 40% svetovej produkcie jeleniny. Použitím zdravého rozumu sme premenili pasíva na aktíva.

Podelím sa s Vami s posledným príbehom: Jedného dňa prišlo za nami Ministerstvo dopravy s požiadavkou zvýšiť poplatky za udeľovanie vodičských preukazov. Keď sme sa spýtali prečo, povedali, že v súčasnosti platné poplatky nepokrývajú náklady na vydávanie preukazov po skončení ich platnosti (relicencovanie). Potom sme sa spýtali, prečo by sme mali robiť vôbec takéto činnosti. Ľudia z ministerstva považovali otázku za hlúpu a odpovedali, že predsa každý potrebuje vodičský preukaz. Potom som poukázal na to, že som dostal preukaz ako 15 ročný a spýtal som sa ich: „Čo to je vlastne relicencovanie, sú to nejaké testy spôsobilosti?“ Dali sme im 10 dní na premyslenie. Tvrdili nám, že polícia potrebuje vodičské preukazy na identifikačné účely. Odpovedali sme, že na tieto účely môžu použiť občianske preukazy, nie vodičské. Nakoniec aj oni pripustili, že nie je žiaden rozumný dôvod v činnosti pokračovať – tak sme zrušili celý proces. Dnes je vodičský preukaz platný do 74 rokov, po tomto veku musí vodič každoročne absolvovať zdravotné testy, ktoré potvrdia spôsobilosť vodiča. Teda nielenže sme nepotrebovali zvýšiť poplatky, ale zrušili sme celé oddelenie. To je spôsob odlišného myslenia, ktoré som spomínal.

Dnes sa v USA dejú niektoré podobne zaujímavé veci. Možno ste nevedeli, ale v roku 1993 bol v Kongrese schválený zákon nazývaný „Výkon a výsledky vlády“ (the Government Performanceand Results Act). Tento zákon nariaďuje vládnym organizáciám identifikovať v strategickom pláne zámery ministerstiev, ktoré chcú dosiahnuť a povinnosť reportovať každoročne, čo sa v skutočnosti dosiahlo v oblasti prínosov pre verejnosť. V nadväznosti na to, pred dvoma rokmi prezident Bush navrhol niečo podobné s názvom „Prezidentova agenda riadenia“ (President`s Management Agenda), ktorá využíva informácie z týchto reportov a určuje rozhodnutia a reakcie na vzniknuté situácie. Tieto mechanizmy sú sľubné, ak sa vhodne používajú. Zoberme do úvahy toto: dnes existuje 178 federálnych programov, ktorých cieľom je pomôcť ľuďom prinavrátiť sa do pracovného života. Náklady predstavujú 8,4 mld. dolárov a 2,4 mil. ľudí je na ich základe zamestnaných. Ale ak by sme vybrali z týchto 178 programov 3 najefektívnejšie a investovali by sme do nich 8,4 mld. dolárov, výsledok by bol ten, že pravdepodobne 14,7 mil. ľudí by si našlo prácu. Súčasný stav stojí Ameriku 11 mil. pracovných miest. Tento nový druh myslenia, o ktorom rozprávam, by mal viesť k vytvoreniu systému, v ktorom správca nesie zodpovednosť za zlyhania v spravovaní peňazí daňovníkov. To je smer, ktorým sa potrebuje štát pohnúť.

Zmenšovanie úlohy štátu (Rolling back Government): lekcie z Nového Zélandu
Prepis prednášky z 11.4.2004, prednesenej na Hillsdale College

Maurice P. McTigue je hosťujúcim profesorom v Mercatus Center na Univerzite Georga Masona vo Washingtone, kde vedie projekt vládnej zodpovednosti. V minulosti bol poslancom parlamentu Nového Zélandu, veľvyslancom Nového Zélandu v Kanade. Bol úzko zapojený do deregulácie novozélandského pracovného trhu, dopravného priemyslu, reštrukturalizácie rybárskeho priemyslu. Pôsobil tiež ako Minister výstavby a rozvoja, Minister práce a imigrácie. Medzi jeho mnohými titulmi získal ocenenie „Queen's Service Order“ od kráľovnej Alžbety II. na slávnosti v Buckinghamskom paláci. V Spojených štátoch amerických bol nedávno nominovaný do Seniorského kontrolného výboru Úradu pre riadenie ľudských zdrojov, vytvoreného s cieľom vytvoriť systém odporučení pre ľudské zdroje na Ministerstve vnútornej bezpečnosti. Je tiež členom poradného výboru riadenia výkonnosti vo Virginii. Je autorom mnohých publikácií, spolupracoval napríklad na štúdii Faktory a motivácie fiškálnej stability, ktorá sa zaoberá skúmaním faktorov, ktoré umožňujú dodržiavanie záväzku vyrovnaných rozpočtov.

Pre INESS preložil Jozef Tvardzik